PPP模式概述

公私合营模式（Public Private Partnerships，简称PPP）近年来广泛应用于澳大利亚的基础设施及公共服务领域，澳大利亚PPP市场已发展非常成熟。目前常见的PPP项目类型包括：一、社会基础设施型项目，项目收入主要源于政府支付的服务费，例如学校、医院、监狱等非创收型基础设施；二、经济型基础设施型项目，项目收入主要来源于用户支付的服务费，例如桥梁、隧道、高速公路、铁路、通信设施。

PPP项目通常由州政府采用竞争性招标的形式选取社会资本，参与竞标的财团通常包括投资人、设计与建设承包商（Design and Construction Contractor, 以下简称D&C承包商）、运营商、债务融资人，财团竞标成功后将通过已成立的特殊目的实体（Special Purpose Vehicle, 简称SPV）与政府机构就项目设计、融资、建设和运营签署合同，合同期限一般为20-30年。当PPP项目施工完成，并满足合同规定的服务标准，项目将进入运营阶段时。州政府将按合同规定按季度（或月）给SPV公司支付服务费，或是由投资人收取项目特许运营期的收入，例如收费公路的用户缴纳的通行费。服务费或项目收入将用于在PPP项目的特许运营期（通常为15至25年）内清偿债务。待PPP项目的特许运营期结束后，项目的所有权将归还于州政府。

PPP模式非常受澳大利亚各州政府青睐，尤其是新南威尔士州和维多利亚州。主要原因在于，PPP项目的核心标准是“物有所值”(Value forMoney)，这种模式可为政府带来更高的性价比，包括更完善的基础设施设计方案和更好的公共服务水平。同时，政府通过项目合约将项目施工阶段的潜在风险转嫁给私营企业，从而可承担较少的风险。PPP项目同样受金融机构追捧，也正是有了金融机构的大力融资支持，帮助PPP项目实现了更低的融资成本。PPP项目规模大，施工难度高，通常是由建筑业内顶级的几家设计和施工承包商基于固定费用联合进行。项目设计施工承包商必须提供稳固的财务保证，例如保证金或是由母公司提供担保，从而保证承包商能够在出现项目超支或延迟交付的情况下提供足够资金。

PPP项目融资趋势

近年来，澳大利亚的四大银行和多数国际银行都积极参与PPP项目融资。同时，一些保险公司、养老金等金融机构也开始为施工或运营阶段的PPP项目提供融资支持，并且表示愿意提供更长期贷款（例如20年以上），而许多业内领先的银行（包括澳大利亚四大银行）也表达了类似的意愿。

越来越多来自中国、西班牙、意大利、法国、韩国等国家的顶级国际建筑公司积极参与到澳大利亚的PPP项目，例如，西班牙Acciona集团参与了悉尼CBD和东南部轻轨项目，法国Bouygues Construction公司与澳大利亚公司Lendlease合作建设价值30亿澳元的悉尼北连公路隧道项目，中交建（CCCI）旗下的澳大利亚工程建筑公司John Holland参与了墨尔本和悉尼的多个地铁和隧道建设项目。

PPP模式发展趋势

从基础层面来看，公私双方在PPP项目合同中明确项目成本和风险分配，通常项目建设的风险将主要由项目设计和施工承包商承担。州政府会在一些较为复杂的PPP项目中选择自行承担一部分风险，因为若要完全由承包商承担这些风险，州政府可能需要为此支付更多费用。例如，州政府在近期的一些PPP项目中选择承担处理施工过程中发现的不明污染物、电线或管道的风险。此外，州政府通常会承担在建PPP项目中设计变更相关的风险。PPP项目的建筑成本高，项目变更、延期或超支将会产生巨大的费用，有时多达数亿澳元。尽管在项目合同中已明确了风险分配，但是造成延期交付或超支的原因有时非常复杂，最终可能需要通过仲裁机构来判定该由哪一方承担责任。一般情况下，这类情况都是由州政府或设计和施工承包商承担，与借款人无关，所以贷款银行不需要为此过于担心。然而，这类法律纠纷将需要贷款银行对诸多相关事项做出决议或豁免，为此参贷银行需要投入大量的时间和资源进行研究和判断。

联盟型PPP模式

传统PPP模式在项目建设阶段中，当项目出现延误、超支等情况时，公私双方往往会出现法律纠纷，从而导致项目出现暂停、甚至中断的现象，极大地挫伤了民间资本投资公共项目的积极性。因此，为更好地协调州政府、承包商和项目公司的利益关系，提高PPP项目中公私双方的战略联盟水平成为一种新发展趋势。

在联盟型PPP模式中，州政府通常会积极主动承担更多项目风险，实现更理性的风险分配，而不是仅通过项目合同实现风险转移。例如，若州政府选择与D&C承包商共同承担项目建筑费用超支的风险，这样可以大幅提升州政府、项目公司和承包商之间的合作关系，降低法律纠纷发生的几率，提供州政府对项目建筑费用的了解程度，提高公私双方降低项目开支的积极性。同时，这种模式还可以降低PPP项目的风险系数，从而降低借款人的风险。

以下如图表展示了联盟型PPP模式下项目施工阶段的成本结构。公私双方在项目开始之前已就施工预算达成一致，项目融资金额（PPP Financed Amount）是项目目标成本（Target Outturn Cost）和其他费用（ExcludedCost）的总和。其他费用通常包含融资、尽职调查、咨询等费用，此项费用由私人机构承担。而项目目标成本则包含了项目设计与建设的实际成本（Allowable Cost）和D&C承包商在PPP项目中的利润空间。

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在这种新机制下，州政府同意与D&C承包商分担项目超支风险。在近期的一个PPP项目中，若项目出现超支，州政府同意支付50％的超支费用，D&C承包商支付另外50%。若是D&C承包商支付的超支费用部分已超过其项目利润，那么州政府支付的金额将增至85%的超支费用，由D&C承包商支付剩余15%。反之，如果项目建设费用低于预算，节省的费用也同样由州政府和D＆C承包商共享。

如果在项目验收（即施工阶段结束）之前出现了新的项目费用，其资金来源如下：

· 州政府独立承担：如果成本超支是州政府预先同意承担所有风险的风险分配（例如未知污染），则D&C承包商不会承受成本超支的风险，并且完全由州政府资助。

· 共同承担：如果成本超支是州政府与D&C承包商之间分担风险的风险分配，经独立顾问验证后，由州和D&C承包商分担50%的费用。如是承包商承担的超支费用已超过项目利润，州政府将承担超支成本的85%，而D&C承包商将承担余下的15％。

这种成本分担机制可确保D&C承包商为项目超支费用负责，这点与传统PPP模式相似，由于州政府会为项目超支费用提供部分资金，从而减轻承包商的财务压力。这样可以确保项目施工继续按计划进行，还有益于改善承包商的清偿能力。

当PPP项目竣工时，即已完成大部分建设工作，承包商将提交最终项目施工成本，以确定最终项目成本是否低于预计成本。若发现节省建设成本，州政府与D&C承包商将根据合同约定分享节省的费用（例如65%/35%的分配比例），这将有效地激励D&C承包商在实现项目交付的同时尽可能减少项目成本。

联盟型PPP模式在澳大利亚仍处于发展初期，尚未取代传统型PPP模式的地位。对于项目金额较大（如50亿澳元以上），或是项目较为复杂（如发生法律纠纷或超支风险较高）的PPP项目，州政府可能会更积极地考虑采用联盟型PPP模式。