8月31日，《对外援助管理办法》（以下简称《办法》）公布，引发热议。《办法》除了在新的援外管理体制下明确部门职责定位、分工外，进一步规范了对外援助项目的立项原则和程序，使得援外工作相关单位能够有章可循，有规可依。此外，《办法》顺应国际发展合作转型升级的需要，在实施主体、实施手段等方面进行了改革。笔者参与的东亚减贫示范合作技术援助项目在实施方式方面进行了探索和尝试，由此引发了对援外减贫示范项目合作模式创新的思考。

一《办法》对项目实施方式进行了创新

《办法》规定，援外项目除中方负责实施外，还可以采用中外合作实施、外方自主实施、与第三方合作实施等方式。在2014年颁布的旧版办法中，援外项目各主要类别均明确由“中方”组织实施，例如技术援助项目的定义是：“中方在援外资金项下，综合采用选派专家、技术工人或提供设备等手段帮助受援方实现某一特定技术目标的项目”。而《办法》中不仅援助类别更为丰富，并且从表述上不再突出“中方”作为实施主体的排他性。

相应地，《办法》在明确我国的对外援助项目一般仍通过政府间援助方式实施的基础上，放宽了项目的实施主体。

第一，是传统的由中方负责实施，可称为“中方主体型”；

第二，是中方与受援方按商定分工合作实施，可以称为“中外合作型”；

第三，在落实中方外部监督的前提下由受援方自主实施，可称为“外方主体型”；

第四，中方也可以同其他国家、国际组织、非政府组织等合作实施，可称为“第三方主体型”。改革的推动力来自实践。笔者参与的东亚减贫示范合作技术援助项目在实施方式方面进行了探索和尝试，具有中外合作型的特征，积累了一定的经验。

二案例分析：东亚减贫项目

帮助受援方减轻与消除贫困是我国援外的目标之一。从2017年7月至2021年3月，东亚减贫项目分别在老挝、柬埔寨、缅甸实施。项目为中国政府与上述三国分别开展的政府间援助项目，由商务部选择中方扶贫系统内具有丰富经验的单位作为中方实施主体，赴项目国开展村级减贫示范活动。该项目是我国对外援助中，第一个村级综合性减贫援外技术援助项目。

东亚减贫项目活动横跨土建（成套项目）、物资（物资项目）、专家支持（技术援助）、能力建设（人力资源开发合作项目）几个援助类别，同时具有项目内容多、活动分散、单个活动规模和资金量小、对象直接面向群众的特点。项目下既有涉及金额较大的建设类活动，但更多的是各类小微型活动。例如，物资或土建活动标的金额满足一定限额而以公开招标形式开展的采购为60次，而标的金额小且零散，由社区为主体开展的非公开采购达到124次。

图片

▲ 柬埔寨斯瓦安普乡村民活动中心建设工程（来源：纪录片《充满希望的村庄》）

开展村级减贫减贫示范合作，是授人予渔的体现，内容不光包括村庄硬件的提升和生产技术的改善，更注重受援国有关管理部门软性的能力提升，难度更大，更需要调动受援方的主体作用，也需要给予其相应的主体地位。我国多年开展扶贫开发工作，尤其是十八大以来脱贫攻坚的成功经验表明，扶贫工作需要提高扶贫对象的内生动力、增强其可持续发展能力。世界银行和其他国家和国际组织在我国开展扶贫援助项目的经验也表明，发展类合作项目的实施应当以所在国作为主体。

为此，东亚减贫合作项目创新探索了中外联合管理实施模式，在三个国家分别成立项目联合管理办公室，由项目的中方实施主体与外方扶贫管理部门共同组成。双方在项目的内容设计、标准设计、资金管理、采购流程等方面，经商议后明确共同遵守的规定，共同推进项目。2015年，在可行性研究阶段，缅方项目管理部门农村发展司司长曾表示，缅甸农村发展司曾经开展了很多国际援助项目，但项目主体通常全部交由缅方开展，或者全部由受援方负责开展，像东亚减贫项目这样的双方合作开展还是第一次。东亚减贫项目通过在三个国家近六年的准备、实施，目前项目工作已经完成，主体已经顺利通过验收和移交。实践表明，在以减贫和发展为目标的援外技术援助项目中，采用中外合作型管理机制，能够体现共商共建的合作精神，提升项目效应。2019年，项目建设取得阶段性进展，缅方将项目村作为由其主办的第十一届东盟农村发展与消除贫困部长级系列会议的实地参观村，东盟国家代表在考察后均认为该项目是国际减贫合作的标杆。

图片

▲ 中国专家在柬埔寨讲解农业知识（来源：人民网）

但在实践中也注意到，采用中外合作型实施的技术援助项目应具备一定的条件。

一是对于中方实施单位的要求更高。在中外合作性实施方式下，中方实施单位在传统“运动员”外增加了“教练员”和“陪练员”的角色。不仅需要具备自己独立开展项目的能力，更要具备与外方展开深入沟通，互通有无，甚至是激烈交锋的能力，做到以理服人。

二是受到受援国相关部门能力的影响。例如在老挝、缅甸、柬埔寨三个国家中，部分国家有较强的项目管理执行经验，财务、采购管理有自己较为完备的管理要求和规定，在项目实施过程中加以引导，在关键阶段选派高质量的短期专家，便可以实现项目的有序推进。但在部分国家，其本国政府部门的行政管理能力较弱，缺乏相应的项目管理经验和管理规定，在群众动员、土建、物资采购等活动开展过程中，需要中方项目实施单位、中方常驻专家发挥更大的作用。后者更偏向于传统的中方主体型项目实施方式。

三是对于资金监管要求更高。传统的中方主体型项目，资金拨付、财务管理由中方独立负责，不涉及外方。但在东亚减贫项目中，一方面，部分活动资金会不可避免地由中外方共同管理，另一方面财务管理本身也是项目内容“管理能力提升”的重要组成部分，因此部分采购、财务信息外方知悉，形成一种互相监督的情况。由此对项目资金管理的公开透明性提出更高要求，促使项目朝着更加规范的方向发展。

四是项目的规范、技术标准需要中外议定取得一致意见，并且充分尊重受援方国情。例如东亚减贫项目在项目村开展的部分小型土建工程，以经济适用、满足当地社区使用要求和百姓习惯为宜，在技术上适当体现中方高水平，因此在验收时宜以当地标准为主。而涉及生命财产安全的大型建设项目，比如在柬埔寨项目中的乡村饮水工程，技术难度高，当地缺乏设计施工能力，招标面向中资企业，在建设时充分展示中方的能力和高标准，验收标准也宜以中方为主。

由此可见，中外合作的项目管理方式牵涉到中外方的职能划分，双方的博弈、摩擦、沟通更多，对中方的能力也有更高的要求，因此管理成本较高。但恰恰是经过这种摩擦、博弈，双方能够更加坦诚的进行交流，增强双方的理解和互信，因而产生更为深远的影响。

图片

▲ 不同实施主体技术援助项目特点

三总结

《办法》再次明确，我国开展对外援助的目标之一是致力于帮助受援方减轻与消除贫困。改善民生，促进发展，增强受援方的自主可持续发展能力。中国改革开放40多年，取得了令世界瞩目的脱贫成就。

1978年至今，按照现行贫困标准计算，中国7.7亿农村贫困人口摆脱贫困，对全球减贫贡献率超过70%，成为世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。

2020年，中国打赢了脱贫战，实现了消除绝对贫困的历史性成就。中国的发展经验，为广大发展中国家提供了现实的、可供借鉴的中国方案，在我国的对外援助中发挥了积极的作用。东亚减贫项目通过几年的项目实施，在三个国家项目区取得了丰硕的成果，得到了中外各有关方面的充分肯定，产生了积极的示范效果。同时也形成了管理项目手册、项目操作指南等一批知识产品。

2020年11月，李克强总理在出席第23次东盟与中日韩（10+3）领导人会议上提出，中方愿实施“东亚减贫合作倡议二期”项目，实现地区协调发展。东亚减贫项目所探索出的实践经验，可为今后类似项目提供有益借鉴和参考。