二、PPP业务风险管控

国资委办公厅下发《关于加强中央企业 PPP 业务财务风险管控的通知》（简称192号文）严控央企PPP风险，从“明确财务承受能力边界、严格财务风险源头管控、优化项目资金安排、规范PPP业务会计核算”等方面要求从PPP项目的全生命管理周期去构建和解决PPP业务风险管控，根据风险具有明显的阶段性特征重点关注在特定的阶段可能出现的风险，按运行阶段进行的风险解析使参与主体对风险识别和风险合理分配变得更加有目标和侧重点。

1.前期风险管控

前期风险管理的核心在于防范。从整体上看，项目前期的经营风险较为突出，风险管控的重点在于强化风险识别和经营主体的专业认知能力，央企PPP业务的投资决策集中在总部，央企二级企业作为PPP运作主体，为减少合同风险和后阶段风险，要高度重视实施方案编制、风险分配参与、融资方案落实等前期经营。一是在投标前要严格按照PPP项目的可行性评审涉及的主体和内容进行充分调查，主要为如下十个方面：⑴项目建设必要性、⑵投资模式、⑶合法合规性、⑷项目投资额确定、⑸政府信誉、⑹项目融资、⑺绩效考核及投资退出、⑻经济评价、⑼风险分析、⑽金融机构其它关注点；二是要加强投资项目的可行性论证，努力做到财务测算真实，运营成本和收入科学合理，融资方案和资金投入可行，回收计划可靠、合作伙伴的尽职调查及资信评估报告、法律意见书详实可信，从可行性研究报告的编制深度政策走向和对可预见的风险点进行准确的把握，杜绝把PPP项目的可研报告变成了“可批性”研究报告；三是要加强政策研究，高度重视PPP合同的谈判和签订，严格履行投资决策、合同评审、开工审批等管理制度，PPP合同体系要设计风险共担体系构架和设相应的动态调整机制，合同体系要完整，为未来可能长达20～30年的合同执行期预留调整和变更的空间。

2.建设期风险管控

建设期风险管理核心在于控制。控制的重点在于项目管理和融资，这个阶段的风险并非都来源于外部，更多的风险来由PPP项目管理不善引发。

一是能否规范有效运行是项目成败的关键，对PPP项目无论是管理理念还是组织架构设计上必须转变“乙方”思维适应新角色，要以“真正的项目法人”角色来管控PPP项目的建设期风险，社会投资人要明确在项目公司层面自身“要做什么”，以及“能做什么”，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，PPP项目公司要更加重视项目建设期的设计、投资控制、安全施工质量，与运营期的服务质量、成效紧密结合；

二是严格遵循基本建设程序，依法取得项目建设的合规性要件、报批报建是项目公司重要的责任之一，超越基本建设程序的PPP建设不但为项目的后期运营埋下风险和隐患，而且严重影响项目融资的可获得性；

三是使项目资金结构始终处于低成本和低风险最佳状态的融资管理。

按世界银行PPP合同指南，建设期社会资本承担融资是关键责任，项目在融资没有完成的情况下开工建设，就可能导致出现停工或暂停的风险，PPP项目融资实现必须具备下面授信业务的合规要件：⑴PPP项目实施方案及本级政府出具的方案批复文件，⑵物有所值评价及财政可承受能力论证报告（简称“一平一论”），⑶“一平一论”审核意见，⑷项目纳入省级及以上PPP项目库，⑸PPP项目信息公开材料（招标、中标信息等，⑹签署的《PPP项目合同》（包括而不限于《PPP主合同》、《特许经营协议》等），⑺PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划的批准文件，除上述合规要件外还需要满足包括所处区域、还款来源、资产负债率、实收资本以及现金流等在内的多项条件。

3.运营期风险管控

运营期风险管控核心在于规范。运营维护阶段是财务回款风险的主要发生期，也是风险因素识别较难的阶段，实际操作过程中项目公司“重建设、轻运营”的管理倾向增加了运营期风险和市场风险的不可控性，在项目角度，包括项目周期长导致项目运营成本超支的如利率增加、通货膨胀等各种市场因素影响，加大项目的财务风险，在项目公司角度，运营管理能力不足造成运营不当、政府部门的政策变动等信用风险及违约风险，以及项目公司的面临的法律风险。一是规范项目和项目公司的治理规避风险事件，科学而规范地管理项目主体与其他利益相关者之间的复杂关系防范交叉违约风险，对于项目公司而言要在利益相关者之间建立一种平衡关系和制约机制，规范核算项目收益，从而形成项目公司和项目治理的制度框架，反映利益相关方的责、权、利关系和监督、激励、风险分配等问题的安排；二是规范资金的预算统筹防范财务风险，财务风险是PPP项目运营期较突出的风险，PPP项目公司不能有效的管理运营项目会导致项目的收益预期达不到可研的要求，资金统筹是避免防范财务风险的保障性措施之一。

4.贯彻全生命周期的风险管控

贯彻全生命周期风险管控核心在于整改。对于跨生命周期各环节的风险表现更为复杂，如政府信用、法律法规、政策变更、接口交叉等这些风险在每个运行阶段都有发生的可能，需要系统的风险梳理，动态的进行整改。一是完善公司投资风险把控机制，加强投资项目法律风险管理，建立全方位、全流程、动态、循环的风险控制系统，加强预警管理和定性量化分析；二是采取风险防范整体策略，启动全生命周期法律顾问制，引进专业律师机构，对梳理出的涉及法务、商务、财务方面的风险听取专业律师的建议进行系统整改，避免交叉部位之间职责不清引发管理失控风险，确保PPP项目管理体系和形成的各类管理文件合法有效；三是加强PPP项目合同管理，充分借助专业力量，通过确定好PPP合同条款中的交易结构、风险分配原则、基本内容和权利义务安排，以此作为社会资本方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。

三、PPP业务风险排查

国务院国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》要求开展存量PPP业务风险排查工作，要求中央企业要以问题为导向，围绕投资管控和存量项目可能潜在的风险，逐个项目进行排查并甄别风险，确保排查全覆盖，风险化解前，该停坚决停止，未开工项目不得开工。根据这一要求，央企PPP业务风险排查的主要目的是作为强化风险管理的有力抓手，着力于建立健全生命周期风险管理机制，有效防控业务风险,通过强化风险动态排查有效控制风险传导，保障PPP业务的健康发展。

风险排查主要内容主要应在以下五个方面：

1.投资管控情况梳理

对照192号文和本单位的投资管理有关规定，系统梳理投资管理制度体系和管理流程，查找PPP业务管控和风险防范等方面的薄弱环节，根据自身财务、资产和经营状况，提出企业PPP业务风险承受能力上限。

2.摸清项目基本情况

逐一排查存量项目，重点摸底PPP项目情况，梳理项目投资总额、建设和运营安排、项目回报方式及资金回收安排，项目公司出资安排、资金到位情况、已发生成本或完成投资情况等。排查项目在合法合规性等方面可能存在的风险，梳理项目纳入PPP项目库等情况，重点复核项目可行性研究情况，分析项目投资经济性和资金回收风险。

3.排查项目资金安排

根据项目融资方案和出资安排，梳理项目各合作方基本情况及履约能力，重点排查是否存在以债务性资金充当项目资本金、是否存在通过协议安排承担了本应由其他方承担风险的情况，如：是否按照在社会资本中的出资占比对项目提供担保，是否存在对其他方出资提供担保函、承诺函，是否由企业或系统内部其他单位对项目融资提供增信，是否为其他股权方承诺收益；已实施结构化融资的项目，是否明显存在风险收益分担不合理的情况，并分析实际风险分担情况。

4.辨别项目控制情况

认真研究项目合资合作协议、项目公司章程约定，结合股权出资比例、合作方投资性质（如财务性投资等）、与合作方关联关系，合作协议或章程约定，对项目融资、建设和运营的参与程度，风险回报分担机制，董事会或类似决策机构表决权比例、关键管理人员安排等情况，按照“实质重于形式”原则综合分析是否对项目具有实质控制。

5.认真开展减值测试

按照《企业会计准则》，对PPP项目形成的资产、形成的应收款和收益权、BOT项目形成的特许经营权等相关资产严格进行减值测试。

PPP项目的风险始终伴随项目运行的各个阶段，风险管理是PPP项目实施的重中之重，风险管理的主要内容是风险防范和风险共担构架体系设计，我们要树立全面风险管理的理念来对待项目风险管理，从运行阶段来看，从信息追踪项目到投标报价到合同谈判，从签约到融资到建设到运营到移交到税收等各个阶段去明确各方具体职责，确定与该项职责相关联的风险，加强风险预警、防范和规避，用全面风险管理的理念做好PPP业务的风险分析与系统控制。