对巴西圣保罗州PPP项目信息公开的参与式观察

一、PPP信息公开：公开是一种规则、而保密是例外

PPP作为通过政府与社会资本签约来达成的公共服务供给方式，更需要通过全过程的信息公开，来推动公私合作，增加透明度、便于问责和改善管理（OECD，2008）。

本文通过评估巴西一个具体PPP项目的信息公开情况，探讨巴西PPP项目的信息公开的建设及其对中国的借鉴。这一选题出于以下考虑。第一，中国PPP的发展，开始注重信息公开体系的建设。因此，学习他国尤其是同等发展阶段国家的PPP信息公开经验和教训对中国PPP信息公开实践是大有裨益。其次，了解巴西的PPP信息公开状况，有助于中国和巴西的PPP合作。在2017年第二次金砖国家财长和银行行长会议中，金砖五国在财金领域达成六项重要共识，其中之一就是正式建立政府和社会资本合作（PPP）领域合作框架，包括制定《金砖国家PPP良好实践》以及设立工作组研究金砖国家开展PPP合作的具体方式。同为发展中国家和金砖国家，巴西PPP发展及信息公开实践于中国先行一步，它早在2004年就颁布“联邦PPP法”（Federal PPP Law）；在2012年颁布“联邦信息获得法”（Law of Access to Information），迫使公共机构认为公开是一种规则，而保密是例外；在2014年颁布法律建立公共部门与社会之间的合作框架。因此，从巴西PPP信息公开实践中汲取经验和启示，对金砖国家间PPP合作是非常重要的。

二、信息公开：信息可见与可达

基于Michener和Bersch（2013）对信息透明（信息公开）的界定，信息公开具有两个条件：信息的可见性（visibility）与信息的可达性（inferability）。信息的可见性指的是信息相对完整并相对容易被发现，这关乎信息数量。换言之，放在公共领域的信息，并不意味着其是可见的。要达到可见性的标准，信息首先必须具有高度的完整性，而非支离破碎。换言之，可见性差意味着受众难以看到完整的画面。现实中，受众往往很难知道什么时候信息是完整的或并没有展示，只能通过研究和调查才能解决。信息可见性还包含第二个特征，即信息容易被找到。信息完整并不意味着它容易被找到，正如我们在干草堆中寻找掉落的一根针一样。因此，信息可见性要求信息容易被找到。这一特征对信息的存放空间和发布渠道提出了要求。信息的可达性指的可见的信息能够被用来得出精确的推论，关乎信息的质量。信息可达性要求信息可以被分解、被证实与被简化。首先，信息可被分解指的是信息或数据是原始数据，能够被更容易再使用。这使得研究公开数据的专家能够验证和简化信息，通过多重引用或创造可视化，提供给更广大的受众。信息可分解还要求信息公开载体不是封闭的格式，例如无法被电脑处理的纸质版或照片。其次，信息是可验证的。通过验证，尤其是第三方验证，信息可达性程度也获得进一步提高。第三，信息是简化的，更容易被理解，即用户友好。例如，关于污染的原始数据，通过评分的方式，使其能够被门外汉所理解。但是，另一方面来说，信息过度简化可能会牺牲信息的准确性。因此，信息简化程度需要考虑信息生产者及其目标受众的需求和能力。

我们根据该项目的情况，针对可见性和可达性两个条件的特征，发展出具体的PPP信息公开的评估指标体系（表1）。

表1 基于可见性与可达性的PPP信息公开评估指标体系

资料来源：Michener, G and Bersch, K. (2013). Identifying transparency. Information Polity, 18(3), pp.233-242.

三、对巴西圣保罗州鲍里斯塔项目PPP信息公开的参与式观察

在巴西，赋予公众获取信息权利的法律为“信息获取法”（Law of Access to Information，编号为12.527 / 2011），简称“LAI”，于2012年5月生效。 LAI旨在推动和形成政府公开透明的文化。它在联邦宪法的授权下，规定保障信息权利的程序，迫使公共机构认为公开是一种规则，而保密是例外。政府有责任以一种简单易懂的方式，例如网站、在线平台等公布信息，并方便市民索取信息。巴西的信息公开途径有两种。一种是主动公开（proactive disclosure），另一种是依申请公开（reactive disclosure）。主动公开指的是公共机构产生或维护的有关公共利益的信息，无论要求如何，都应予以公布。依申请公开指的是在没有积极公开信息的情况下，任何感兴趣的人都可以通过公民服务网站（website of citizen service）向公共部门提交有关获取信息的申请。除非能够基于适当的法律给出有效的理由来拒绝公开此信息，公共部门必须在20天时间内以令人满意的、易于理解的方式回复该申请，在第一次期限到期前，可以以正当理由延长10天。

巴西圣保罗州于2015年颁布法令61.371/2015，规定了私人部门或公共部门提交的项目可行性报告的透明流程。在这一法令的指引下，圣保罗州在信息公开方面进行创新，成立圣保罗州合作电子平台（Digital platform of partnership of the State of Sao Paulo），接收并处理来自于政府或私人部门项目提议，并对项目进行信息公开，进一步提高项目的透明度，加强政府与私人部门和公众互动。

圣保罗州中西部的鲍里斯塔公路特许权项目是在法令61.371/2015下的第一个项目。截至本文写作之时，鲍里斯塔项目刚完成项目招标。基于可见性和可达性所建立的评估指标体系，我们检验该项目在预备阶段、建模阶段、听证会和公众咨询阶段以及招标阶段的信息公开情况。

预备阶段信息公开包括主动公开的项目介绍展示、授予高速公路特许经营权的法令，以及被动公开的项目基础性倡议书。预备阶段的主要任务在于考量项目倡议者所提出的项目规划是否值得进一步论证。从公众问责的角度来看，公众最为关心的是项目倡议的必要性和合法性。因此，项目背景介绍以及项目倡议书是公众了解这一信息的重要文件。从信息的可见性方面看，圣保罗州在官方网站上主动公布了项目特许经营权的法令，以及项目背景的介绍。法令的公布告知了公众项目的合法性，背景介绍的展示可以帮助公众理解项目的必要性。并且，以上信息都可以在官方网站上随时下载。此外，通过申请，研究者很顺利地获得项目倡议书，这使得关心这一项目的公众可以通过阅读倡议书，进一步考量该项目立意的必要性。因此，这一阶段的信息是完整的。遗憾的是，作为该阶段最重要的了解项目信息的项目倡议书，并没有被主动公开。尽管通过申请可以顺利获得，但这种被动公开的方式，使得信息并非直接可见，增加公众的获取成本。不熟悉程序的公众则直接错失了解和质疑项目的机会。在信息的可达性方面，除了项目倡议书，其他文件都是电子版格式。法令文字清晰易读，背景介绍展示采用通俗易懂的数据和图表，17页的内容翔实。项目倡议书有34页，比照PPP指导手册的要求，该倡议书基本回答了手册里要求论证的几个方面的内容。

建模阶段信息公开包括主动公开的法律和经济金融模型报告、交通报告，以及被动公开的工程报告、环境与社会影响报告、固定资本支出和运营资本支出报告。建模阶段的信息不完整也不易见，可见性低。首先，政府曾经在电子平台主动公开过相关的论证材料。对于投标者而言，建模阶段的技术研究信息在招标、合同及附件等文件中都明确列出，非常容易获得。但对于公众而言，他们无法在公开听证和公众咨询阶段获得这些信息。而当公众可以获得这些信息时，项目已经进入招标阶段。而且，这一阶段的某项目信息只是在官方网站上暂时公开，经过一段时间就会被新的项目信息替代。从信息的可达性方面衡量，我们认为，建模阶段的信息由于具有专业性和技术性，普通公民来理解有一定困难。但对于具有财政金融或工程领域知识的专业人士来说，这些文件提供的信息是非常巨大的，因此这些信息对于专业人士来说是可达的。

公开听证会和公众咨询阶段信息公开包括主动公开的邀请公众参与公开听证会的通知、监管听证会的规则、公民用于参与听证会的注册登记表、在听证会上展示项目的演示文稿及听证会实时记录影音。从信息可见性方面观察，公开听证会和公众咨询环节的材料和程序都十分易见。鲍里斯塔项目严格按照规定召开公众听证和电子形式的公众咨询，公开听证会在项目牵涉到的相关城市都有进行，是有诚意的举动。公开听证会录制并在网站上发布视频，使得该信息可以被更多人所了解。在公众咨询阶段，为公众咨询所准备的材料是公开的，在多个官方网站上发布，确保公众可以获得信息。公众反馈意见的渠道也十分便捷、简单，因此，信息是易见的。遗憾的是，在信息完整性方面不令人完全满意。一是公众咨询报告并未按照规定主动公开，而是在作者申请公开后才获得。二是为公众咨询所提供的信息并不够充分，仅仅提供合同草案和招标草案，缺失建模阶段的技术报告和项目背景材料，使得公众很难从自身立场去考虑项目的影响并提供意见。从信息可达性的角度观察，信息都具有可分解性，所有材料的载体形式都是电子版，甚至是视频。但是，作为最重要的公众咨询报告的信息量十分单薄，仅仅是一份8页的报告，通过图表和数字，介绍了公众贡献意见的数量（大约480条）和被最终接受的百分比（约占总数的35%），并没有更多信息反映公众意见和哪些意见被接受。人们无法了解公众咨询是否真正起到作用。这使得公众咨询阶段尽管程序透明，但实质并不透明。

招标阶段信息公开包括主动公开的正式招标文件及附件、介绍招标的演讲文稿、合同协议及附件、问询报告、注意事项、会议纪要、官方决策等。招标阶段的信息主动公开十分全面，显示出政府积极主动地与潜在竞标者建立密切关系，使招标过程更加透明和高效。因此，在招标阶段，信息公开无论在信息可见性还是信息可达性方面都十分完备。在信息的可见性上，招标阶段是做的最为全面的。首先，主动公开的信息十分完整，没有缺失任何一项PPP手册当中要求的环节，甚至还包括了十分详细的讨论决策的会议纪要。 其次，信息十分易见。信息传输的语言和媒介十分多元，保证了信息可以让更多人可见。招标的公告语言分别使用了葡萄牙语、英语和西班牙语的招标公告。在发布媒介上，招标公告不仅在官方公报上公布， 在国家和地区的巴西报纸上也被公布。《国际投标通知书》也在国际报纸上发布，如《金融时报》、《纽约时报》等。此外，公共部门开发了一个虚拟数据室平台——与潜在的投标人共享相关的文件，其中大部分文件还被翻译成英语。这一平台使得潜在投资者可以无障碍地随时获得信息，包括技术研究、初步研究、招标投标、合同协议、附件等。在信息的可达性上，所有文件都是电子版本。申请问询和新闻发布会是两个提升可理解性的用户友好的做法，项目方提供开放且保证回应的渠道，利于信息需求者与供给者之间的沟通。潜在投标人可以就招标的各种问题向做法发出问询，而问询及官方回应会被整理成报告并发布在公共平台上。问询报告整理得非常详细，陈列了每一条问询、问询所指向的招标文件或合同草案的条款，以及政府对问询的回应。

四、巴西PPP信息公开启示

借鉴巴西PPP信息公开在预备阶段、建模阶段、公开听证和公众咨询阶段、招标阶段的实际经验，得到以下相应启示。

一是在项目识别阶段，政府要及时公布与项目相关的背景材料及简化版的物有所值评价报告、财政承受能力论证报告。简化不是删减，而是重构。即面向不具备专业知识但又利益相关的普通公众，政府有义务提供便于公众理解的、经过加工处理的有效信息，配以通俗易懂的数据、图表等。巴西PPP信息公开中采取的公众咨询和公开听证实践也值得在中国试点并推广。但要避免公开咨询、公开听证流于形式。

二是在项目准备阶段，政府同样要提供简化版的实施方案信息，尤其明晰政府与社会资本之间的风险分配、项目回报机制、监管架构和项目采购方式等与公众利益息息相关的关键信息。考虑到实施方案对PPP项目有效运作至关重要，对于实施方案的信息公开要更加精准、权威与便于理解。对此，可以效仿巴西经验，要求PPP相关主体提供以PPT形式的实施方案信息公开文件，涵盖关键要点并且简洁易懂，向公众发布。

三是在项目采购阶段，借鉴巴西经验，在财政部政府和社会资本合作中心网站上开辟“申请问询”专栏，潜在投标人可以就招标的各种问题及做法发出问询，所有问询及官方回应定期被整理成报告并发布在这一平台上。