三月下旬，发改委等部门先后出台了《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》（以下简称《意见》）、《“十四五”现代能源体系规划》（以下简称《规划》）两份关乎国内外能源发展规划的重要文件。两份文件都再次强调中国将“不再新建境外煤电项目”，并在绿色低碳发展、与东道国加强绿色能源合作以及项目环境风险评估防范等方面，对中国未来海外能源投资做出指引。

从去年9月21日，国家主席习近平宣布中国将不再新建境外煤电项目，再到近来连发政策性文件，从国家顶层设计可以看出，“转型”和“低碳”已经成为未来中国海外能源投资项目的基调和趋势。与此同时，政府间气候变化专门委员会（IPCC）在近期发布的第六次评估报告中，也重申了实现1.5℃控温目标的紧迫性，“进一步拖延全球协同行动将错失稍纵即逝的机会，无法保障宜居未来的实现”[1]，提出“限制全球变暖，就需要能源部门进行重大转型。这将涉及大幅减少化石燃料的使用……”[2]作为海外能源投资大国，中国的政策和投资行为对于全球气候行动至关重要，本文希望通过对现有政策的解读，结合中国海外能源投资的现状，对未来投资政策的完善和落实提供一些思考。

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政府搭建平台，企业更多发挥主动性

3月16日发布的《意见》在“总体要求”部分指出：“政府引导，企业主体。积极发挥政府引导作用，完善绿色发展政策支撑，搭建绿色交流合作平台，建立环境风险防控体系。更好发挥企业主体作用，压实企业生态环境保护主体责任，健全市场机制，调动企业参与共建“一带一路”绿色发展的积极性，鼓励全社会共同参与。”[3]

未来海外能源投资中企业的主观能动性将得到进一步凸显，这和我们从企业方了解到的趋势是一致的。一些企业已经制定了更加积极绿色的海外能源投资规划，并根据对海外市场的调查研究积极寻找有潜力的投资项目。同时，我们也了解到，受疫情影响加之东道国能源电力政策的不确定性，很多“一带一路”倡议签署国的可再生能源投资项目相对稀缺。因此，未来政府为出海企业和东道国搭建交流合作平台、创造低碳领域合作机遇对于走出去的企业来说至关重要。

稳慎推进“在建”，严格定义“新建”

《意见》中关于海外煤电投资未来发展趋势的规定备受业内外瞩目，“全面停止新建境外煤电项目，稳慎推进在建境外煤电项目”是继“不再新建境外煤电项目”承诺后，官方首次对“新建”给出进一步的规定，并且对建设中的海外煤电项目何去何从提出要求。这一表述也给出了比较明确的信号——在建但仍未投运的海外煤电项目，不属于“新建”煤电，仍可以稳慎推进，但对于“稳慎推进”的定义和标准《意见》并没有给出进一步的解释。例如，在建项目是否需要根据东道国的实际情况重新进行风险评估，如何界定在建项目的风险级别，如项目面临较高环境或经济风险，是否有相应的退出机制可以遵循等。

能源与清洁空气研究中心（CREA）近日发布简报[4]，梳理了“不再新建境外煤电项目”承诺后，中国海外煤电项目的近况。研究指出，自2021年9月以来，受到东道国能源政策的修订和部分中国企业从煤电项目的撤资，约12.8GW装机量的（15座电厂）中国支持的海外煤电项目被搁置或取消，这些项目在此之前由中国企业通过融资或工程总承包（EPC）的形式参与。该简报也强调，由于现有政策未出台进一步的限定条件，目前中国仍有30GW的在建煤电项目，在未来的实施过程中将面临较大的不确定性。

此外，国际环保组织绿色和平针对南亚、东南亚重点国别电力市场的研究显示，根据受/不受疫情影响以及各东道国的电力规划的不同情景，印度尼西亚在今年或将面临煤电装机过剩，柬埔寨和巴基斯坦则将在2025年出现装机冗余。依据出现电力过剩，东道国或将优先淘汰煤电等落后产能的原则，中国企业在海外的煤电投资将面临较大经济风险。根据绿色和平海外煤电数据库统计，目前有超过14GW的中国在建海外煤电项目是以融资或股权投资形式参与的，即使这些煤电项目都如期完工并投入运营，随着全球能源低碳化进程的推进，这些项目在未来成为搁浅资本的概率正在大幅提高，这也意味着中方投资者和参与融资、保险的金融机构将在未来面临更高的经济风险。

另外值得注意的是，尽管《意见》和《规划》中再次强调“不再新建海外煤电”的承诺，但我们仍看到有中国企业正在布局新的海外煤电。据了解，中国能建天津电建于今年2月中标印度尼西亚OBI 4×380MW动力岛工程一标段项目，该项目是位于OBI岛上的红土镍矿配套项目[5]。

在和多位企业相关负责人的交流中，我们了解到很多企业认为目前对于“新建”的定义不够明确，主要疑问集中在对中企参与方式和项目性质界定不明确的问题上。例如，“新建”是否仅针对中方以融资和股权投资方式参与的项目；工程总承包（EPC）和设备出口方式参与的项目是否也属于“新建”项目范畴；新建工业园区的自备电厂项目应该属于“新建”煤电项目还是工业园区的配套项目不受政策的制约等。然而，从3月份出台的两份文件中，我们并未看到对“新建煤电”范围的进一步细化和指引，缺少明确的政策界定和后续的监管制度或许是部分中方投资者仍然在试探政策边界的主要动因之一。

深化开展多领域合作

《规划》的二十三和二十四条对于中国海外能源投资做出了规定，确定了中国“彰显大国担当、深度参与全球能源转型”的基调。同时，结合主要投资东道国的基础设施薄弱、技术欠缺的现状，提出深化及开展多领域的合作的目标。《规划》还强调，除了风光等可再生能源的合作，也提出合作范畴应扩展到储能、智慧电网等领域，并表示中国将支持发展中国家落实联合国2030年可持续发展议程，提升能源领域应对气候变化能力。

根据绿色和平的研究，由于技术条件限制，东道国受电网、电力装机质量等多方面影响，电力装机的实际出力情况较差，落后的电网等基础设施也成为可再生能源发展的掣肘。《规划》中指出深化与东道国在电网等基础设施领域的合作，对加速东道国能源绿色低碳转型，推动可再生能源有效装机出力、实现大规模并网意义重大。在电力互联领域的合作和探索，也将为中国和东道国在未来能源供给领域的合作开创双赢的局面。

东道国转型意愿仍需坚定

IPCC第六次评估给出的数据表明，如果要将升温限制在1.5°C左右，需要全球温室气体排放最迟在2025年前达到峰值，并在2030年前减少43%。但受包括新冠肺炎疫情和近期俄乌冲突造成国际能源市场波动等外部环境影响，很多国家能源政策出现摇摆倾向，这也为全球控温目标的实现增加新的难度。

以印度为例，印度曾计划到2022年和2030年分别将其非化石能源装机规模增加到175GW和500GW，但目前该目标在许多专家看来可能无法完成，主要原因是印度各邦政策不一致，这也使得像屋顶光伏等可再生能源在实施过程中进展缓慢，在原计划2022年[6]完成100GW的光伏目标中，目前只实现了54GW[7]。

2020年8月，巴基斯坦政府正式批准了2019年提出的《替代和可再生能源政策》(Alternative and Renewable Energy Policy）[8]，旨在于2030年将可再生能源的发电装机（generation capacity）提高至60%，其中水电占30%，非水可再生能源占30%。但根据2021年5月发布的巴基斯坦国家输配电公司（NTDC）《2021-2030综合发电能力发展计划》（IGCEP）[9]，在三种需求情景（基准、低和高）下，都显著提高了水电的装机比重。在最理想的情况下（高需求情景），太阳能、风力、蔗渣和水电装机量合计占比58.44%——基本达到60%的目标，但其中水电贡献40.27%，太阳能、风力、蔗渣三种类型的可再生能源总装机量仅占比18.17%——与30%的目标相差甚远。

另外，太阳能板、风力涡轮机和电动汽车等新兴产业并未在巴基斯坦获得足够的政策和资金支持，高昂的税收政策或成为光伏装机增长的阻力。巴基斯坦太阳能协会（Pakistan Solar Association）表示，目前政府针对太阳能板的征税可能会导致2022年太阳能板安装量下降至少20%。[10]

作为东南亚能源转型模范生的越南，也在第八版电力发展计划（PDP8）的修订过程中，在化石能源及可再生能源规划上出现摇摆。在煤电建设方面，PDP8较PDP7修订版确实有明显缩减，相较于PDP7修订版，PDP8中将2025年的煤电装机量减少了38.3%。同时越南承诺，除2021至 2025年间已开建并已投资预备运行的项目，越南在2021至2030年内将不新增任何煤电项目。

但我们也注意到，PDP8草案中燃煤发电占比的规划虽有下降，但增加了同是化石能源的燃气发电的比例。目前PDP8仍在修订中，最近一次修订又将燃煤发电占比提高了了3.3%（与2021年的PDP8草案相比）。在非水可再生能源和储能方面，最新修订版本的PDP8中规划其占比为32.8%，较2021年版草案规划的41%有所下调[11]。

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越南回归燃煤发电（按发电能源分类的装机目标GW）

来源：Vietnam’s PDP8 Signals Policy Confusion About the Economics of Coal

能源发展不仅关乎国家能源安全，也是实现国家经济平稳发展和疫后复苏的重要推力。海外能源投资由于涉及国别众多、利益相关方复杂，在各国为实现全球1.5℃控温目标努力的大背景下，推进绿色可持续的能源合作需要更多的共识及来自投资国和东道国的共同努力。

2022年是中国做出“不再新建海外煤电”承诺的元年，我们看到了政策制定者及投资者们在落实海外能源投资低碳转型上正在做出积极的探索和努力，同时我们也发现要践行这一承诺，对于海外煤电项目投资实施更严格、明确的限制至关重要。为了切实支持发展中国家的绿色低碳发展，进一步发挥中国在地区和全球气候与能源领域的大国影响力，我们建议:

1

国家发改委等主管部门尽快对“新建煤电”的范围进行进一步的界定，更加详细的政策范围和监管制度将更直接有效地规范中国投资者在海外能源投资行为，从而确保“不再新建海外煤电”承诺得到严格执行。

2

国资委等相关部门应尽快出台在建煤电项目风险评估体系及指导，对仍在推进的煤电在建项目进行评估，识别潜在的风险及转型的可能性；相关企业应在国家政策的指导下同时做好转型和退出的预案，最大限度规避沦为沉没资产等经济风险。

3

东道国在未来能源规划中看清形势，应坚定转型的决心，在能源电力领域积极扩展与投资国合作的同时，加速本国电力基础设施升级，为可再生能源的进一步发展夯实技术和政策基础。

参考资料：

[1]https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg2/resources/press/press-release-chinese

[2] https://report.ipcc.ch/ar6wg3/pdf/IPCC_AR6_WGIII_PressRelease-Chinese.pdf

[3]https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202203/t20220328_1320629.html?code=&state=123

[4] https://energyandcleanair.org/2022-chinese-overseas-coal

[5] 中国能建中标印度尼西亚4×380兆瓦动力岛项目

https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzIyMTA5OTU1MQ==&mid=2650703768&idx=1&sn=361d54f0b3fc2898ba121052ee5f8c85&chksm=8fcbc4e8b8bc4dfe7de4b40bfcf1d260218029f3ebede82b9cac0be080399294326a3869634c&mpshare=1&scene=1&srcid=0221PtGiWGkzpBBWQrKCZp6w&sharer_sharetime=1651066656970&sharer_shareid=e22063f56b88e5583743c3ad45a34d88&exportkey=AcJ1HZ4O5%2BR9Rup2st%2Ba4FY%3D&acctmode=0&pass_ticket=QNx82bg9Mt2X3vOpnSz9x7Sef4IXKlR9Fg1O8CjExJXc9xeOKzsH1fv9VQsso6a6&wx_header=0#rd

[6] https://www.livemint.com/industry/the-rooftop-burn-in-india-s-100-gw-solar-target-11650365117161.html

[7]https://energy.economictimes.indiatimes.com/news/renewable/india-may-miss-2030-renewable-energy-targets-as-up-punjab-haryana-lag-say-experts/90969180

[8] Alternative and Renewable Energy Policy, (2020). https://www.aedb.org/images/Draft_ARE_Policy_2019_-_Version_2_July_21_2019.pdf

[9] NEPRA, G. of P. (2021). Indicative Generation Capacity Expansion Plan (IGCEP) 2021-30. https://nepra.org.pk/Admission%20Notices/2021/06%20June/IGCEP%202021.pdf

[10] Taxing Renewable Energy

https://www.thenews.com.pk/tns/detail/940870-taxing-renewable-energy

[11] Vietnam’s PDP8 Signals Policy Confusion About the Economics of Coal

http://ieefa.org/wp-content/uploads/2021/09/Vietnam-PDP8-Signals-Policy-Confusion-About-the-Economics_Thu_Vu_Sept_2021.pdf