孟加拉国PPP模式现状分析研究

孟加拉国属于南亚国家，虽然近9年保持经济持续稳定增长，但仍然处于中低收入国家水平，相对落后的基础设施已经严重影响了经济的可持续发展。孟加拉国政府希望通过持续加大对基础设施的公共投资来改善基础设施建设。随着政府在基础设施等领域投入的持续增加，公共债务规模持续扩大。为了改善这种困境，孟加拉国政府不断改善政策环境，通过PPP等方式不断加大力度吸引外商投资基础设施建设。同时，孟加拉国政府积极参与“一带一路”和“孟中印缅经济走廊”建设，通过签署国与国之间框架协议或备忘录，吸引外国投资者运用PPP模式参与孟加拉国的公共基础设施建设。

政策导向

一、PPP政府机构

孟加拉国政府于2010年8月在总理办公室下成立了PPP管理委员会。同时，孟加拉国政府还在财政部下设立了PPP Unit，专门负责监管PPP项目的可行性，协助落实促成PPP项目落地的三个关键资金——前期技术支持资金、缺口资金、孟加拉国基础设施融资基金。

二、政策和法律保障

孟加拉国最早有关PPP项目开发的政府文件为《Policy and Strategy for PPP，2010》，该文件指出了以PPP模式进行项目开发对孟加拉国的重要性，并将PPP项目推动作为2021年蓝图及愿景。针对PPP机制下可行性缺口补贴（Viability Gap Funding，简称“VGF”），孟加拉国政府于2012年出台了《Guideline for VGF for PPP Project 2012》，该文件的出台为PPP付费方式提供了参考依据。2015年9月，孟加拉国议会通过了PPP法案，该法案为PPP模式运行提供了明确和透明的法律及程序框架。2016年5月，孟加拉国政府颁布了PPP项目指南《Procurement Guideline for PPP Projects，2016 and Guideline for Unsolicited Proposals，2016》，综合性地阐述了PPP项目文件准备、开发等流程。2018年，孟加拉国政府将该指南拆分为项目采购指南《Procurement Guideline for PPP Projects，2018》和非邀约建议书指南《Guideline for Unsolicited Proposals，2018》，进一步明确细化了PPP项目的开发流程。

实施现状

目前，孟加拉国PPP模式还处于初期阶段，其招投标流程、合同谈判、担保机制等都存在一定的可商议空间。截至2018年底，孟加拉国政府原则上审批通过了45个项目采用PPP模式进行开发，其中12个项目已经签署合同，16个项目处在招标阶段，通过审批的PPP项目以交通项目最多（详见下表）。

根据孟加拉国政府PPP项目采购指南，PPP项目开发分为四个阶段，分别为项目识别阶段、开发阶段、招投标阶段、审批及授标阶段，各阶段的主要流程如下。

一、项目识别阶段

采购委员会首先在政府年度开发规划项目清单中或其他渠道筛选采用PPP模式开发的项目；第二步，PPP服务管理机构初步评估项目合格后进行背书，并递交PPP项目委员会复评；第三步，PPP委员会对复评合格的项目签发初步批准意向函；最后，PPP服务管理机构在收到初步批准函后，报内阁经济事务委员会签发正式的PPP项目初步批准函。

二、项目开发阶段

该阶段主要工作任务是由PPP委员会和相关专家协助采购委员会确定PPP开发项目的可行性。收到PPP项目初步批准函后，PPP委员会将组建项目交付工作组和项目评估委员会，任命业务顾问；项目交付工作组监管可行性研究的过程和进度，项目评估委员会审核可研草案，业主顾问完成可行性研究、调研、协助采购、谈判等工作。项目可行性研究完成后，采购委员会向PPP委员会递交可行性研究草案，PPP委员会根据评估委员会的反馈签发审核意见，采购委员会根据审核意见修订可行性研究草案后，最终确定审批可行性研究报告。

三、项目招投标阶段

采购委员会在该阶段通过发起资格预审（RFQ）、建议书邀请（RFP）或投标邀请（IFB）选择PPP项目私人合作机构。招投标分为单步和两步两种类型：单步仅包括投标邀请（IFP），PPP项目私人合作机构根据招标文件要求分别提交技术和商务投标文件；两步由资格预审（RFQ）和建议书邀请（RFP）两个阶段构成，只有进入资格预审合格短名单的私人合作机构才能参与第二阶段，短名单最多只有5家名额。有意向参与两种类型的私人合作机构均需完成网上注册，通过在线数据库获得招标文件及相关信息。有意向的PPP私人合作机构根据业主要求完成投标文件递交后进入评标阶段，评标委员会由5人或7人组成，采用经评审的最低投标价或综合评估法进行评审。评标结束后，为了最终确定PPP合同，评标委员会邀请最优候选人进行谈判。

四、项目审批和授标阶段

谈判结束后PPP服务管理机构向内阁经济事务委员会递交法律审核过的PPP合同最终审批。收到内阁经济事务委员会签发的最终审批后4个星期内，采购委员会将签发中标通知书，邀请中标单位与采购委员会签署审批的PPP合同。目前，孟加拉国PPP项目担保机制通常采用适应性补偿金和政府担保（最低车流量、利润担保等）作为政府支持形式，付款机制采用政府支付协议（政府收费模式）和使用者支付协议（开发商收费模式）两种形式。从孟加拉国政府已经招标的项目来看，部分项目采用最低车流量担保，部分采用年金模式，表明孟加拉国政府正在尝试比较适合本国国情的担保模式。

存在的风险

一、政策环境风险

虽然孟加拉国政府陆续出台了支持PPP模式的相关政策及法律文件，但各项文件主要是原则性规定，内容过于笼统，实际操作指导性不强。对项目的担保机制、风险分担、评标内容设置、PPP合同管理、退出机制等问题没有明确细致的规定。

二、融资风险

孟加拉国境内本土金融机构大多为中小型机构，资金实力有限且违约风险大，难以满足PPP项目融资的需要。孟加拉国当地债权市场不成熟，通过发行债权进行融资也是困难重重。目前,孟加拉国政府寄希望于双边、多边开发银行等国际金融机构解决融资问题，具体采用何种融资方式仍需由PPP私人合作机构与孟加拉国政府结合孟加拉国金融体制及项目特点进行探索。

三、政府信用风险

PPP模式在孟加拉国处于起步阶段，政府官员对PPP模式缺乏认识，政府更迭经常导致政策发生变更，PPP实践过程中不可避免地出现政府不按合同约定付费、配套基础设施未按约到位、政府监管不力、社会资本在政府违约时有效救济途径少等问题，都将给PPP私人合作机构带来极大的损失。

四、运营风险

孟加拉国近年来虽然保持较高的经济增长速度，但整体国民收入较低，生活环境较差，对于PPP项目大众付费意愿不强，严重影响PPP项目的投资回收。因PPP项目周期较长，实际运营过程中国家安全、宏观经济、社会环境、法律法规调整等都将会影响运营收益。同时，伴随共建“一带一路”的推进，传统建筑企业已成为PPP项目的主力，但传统建筑企业的优势在于项目实施，而非项目运营管理上，专业运营管理人员的缺失及运营管理能力的薄弱也大大影响了项目的有效运营。

五、退出风险

目前，孟加拉国尚未有PPP项目成功退出的案例，理论上可行的公开上市、资产证券化、股权转让、股权回购等退出方式在孟加拉国实践起来均存在很大的难度。为了确保私人提供的公共产品或服务的稳定性，孟加拉国政府规定项目至少运营5年后才能出售股权，但如何操作尚未形成统一的标准。