加大政府补贴力度？——论英国差价合约（CfD）机制

2014年，英国政府开始采用差价合约（CfD）机制，代替之前的可再生能源义务（RO）机制，用来分配政府支持低碳能源的专项预算。最初，该补贴机制每两年进行一轮分配，涵盖可再生能源、核能、碳捕获和封存等前沿清洁能源技术类型。这是英国政府推进电力市场改革（EMR）的一大核心举措，意在继续激励对绿色能源持续投资的同时，通过引入市场竞争机制，避免消费者支付过高的能源成本。在坚持执行差价合约机制8年之后，英国政府于2022年2月9日宣布，为进一步响应其“净零战略”，将差价合约机制改为年度分配，于2023年3月起正式实行。

随着可再生能源技术日趋成熟，在本该逐步退补的趋势下，英国政府反而决定双倍提升政府补贴分配的执行频率，我们不禁要问：差价合约机制对英国绿色能源转型和英国社会到底起到了什么样的积极作用，能够让政府如此青睐？从产业投资人而非政府的视角来看，它又意味着什么？面向未来，差价合约机制能否保持优势，持续实现其设立初衷？本文将对此展开论述。

差价合约机制简介

差价合约是指，由低碳发电商与政府旗下的“低碳合同公司”（LCCC）之间签署的法律合同。双方同意：在固定期限15年内，政府按照事先约定好的“执行价格”（反映特定低碳技术投资成本的电价）与同期市场“参考价”（衡量当地电力市场平均价格）之间的差额向低碳发电商发放补贴，多退少补。

其中，“执行价格”的确定是由各个符合投标条件的低碳发电商通过提交“密封投标”的直接竞争形式，对不同可再生能源技术类型的未来收入进行定价（英镑/兆瓦时）。每一种技术类型投出的最低价格即为其“执行价格”。所有投标项目按由低到高的出价顺序排列，价低者中标，赢得政府补贴，直至累积投标项目容量达到该轮拟分配的计划容量。

图1 英国差价合约机制示意（来源：英国国际贸易部）

迄今为止，英国已组织过三轮差价合约分配。目前已经启动的第四轮，是英国历史上最大规模的差价合约分配轮次，计划容量为12GW，超过前三次的总和。

差价合约机制的积极作用

毫无疑问，差价合约作为英国政府支持低碳发电的主要机制，在可再生能源发展早期起到了绝对积极的激励作用。该机制通过创新的市场竞争机制为开发商锁定项目未来运营期的固定收益，剔除了长期市场电价的波动风险，以“少补”的方式保障了开发商在项目整个生命周期的收益率，从而补偿开发商所承担的前期开发风险和采用新能源技术的创新风险，刺激并保证了对可再生能源的投资。同时，在市场电价过高的情况下，差价合约机制则通过“多退”，保护了消费者的权益，使之避免支付过高的能源成本。

此外，差价合约机制的积极作用具体表现如下。

一、促进国家电力供给的独立性

一直以来，英国的电力需求始终高于电力供给，在很大程度上依赖于境外化石燃料，难以实现能源供给的独立性。因此，横向对比其他欧洲国家，英国的市场电价较高。尤其是近期，由欧洲天然气短缺引发的电价大幅波动已导致多家英国能源企业宣布破产，直接影响到终端消费者，引起社会大众对未来能源持续供应的恐慌。

与此同时，英国拥有绵延的海岸线和丰富的风能资源，具备发展海上风电得天独厚的优势条件。因此，大力推广可再生能源的激励机制有助于英国弥补部分国内电力需求缺口，减少对进口能源的依赖程度。

表1 英国前三轮差价合约分配情况

如表1所示，自2014年第一轮差价合约分配以来，英国已签署超过11GW跨越清洁能源技术类型的差价合约。目前已经启动的第四轮分配更是计划每年向低碳技术提供2.85亿英镑（约合人民币23.55亿元）的支持资金，旨在确保近12GW的电力容量，可为约800万户家庭供应电力。

二、创造就业机会及拉动经济增长

英国于2020年12月公布的政府能源白皮书预估，推进海上风能资源开发，到2030年可以创造出6万个直接和间接工作岗位。

在宣布差价合约第四轮竞标时，英国商业、能源和产业战略部国务大臣Kwasi Kwarteng亦表示：“今天我们宣布有史以来规模最大的可再生能源竞拍，将巩固英国作为全球可再生电力领导者的地位，同时能够支持全国新的、面向未来的行业，并创造新的就业机会。”

自2020年新冠肺炎疫情爆发以来，众多行业受到冲击，被迫大幅裁员，而可再生能源产业是为数不多呈逆势上扬的就业市场之一。这得益于英国近年来海上风电大幅增长的装机容量、对海上风电储备资产的长期规划，以及快速提升的产业技术和行业人才梯队的建设。

海上风电产业发展的成功，被英国政府视为促进本国经济发展的一个突破口。建立英国本地海上风电产业链、全力推动海上风电产业的输出，已被列入国家战略。

三、控制政府预算

事实证明，引入竞争性的差价合约分配所取得的成功远超预期。在2014年的第一轮分配中，海上风电、陆上风电和太阳能的“执行价格”就远低于预期。在2017年的第二轮分配中，海上风电的“执行价格”拦腰减半，使得该技术比新建的燃气发电站更便宜。在2019年9月的第三轮分配中，拟于2023/2024年投运项目的中标电价为39.65英镑/兆瓦时；拟于2024/2025年投运项目的中标电价为41.611英镑/兆瓦时，比政府的“参考电价”还低8~9英镑/兆瓦时。这意味着，如果市场遵循政府的参考价格预期，到2027年中标项目将支付超过6亿英镑的消费者账单，而不是获得补贴。

由此可见，采用差价合约机制不仅确保了可再生能源的拟规划装机容量，且通过刻意营造的市场自由竞争环境迅速降低了政府的补贴水平，直接帮助英国在低碳补贴一项上实现基本的收支平衡，增强了政府的信心，为后续持续提供该项预算夯实基础。

图2 2019年9月英国各类主要能源的历史价格比对及预测（来源：研究机构Carbon Brief）

四、引领行业科技创新

实施差价合约机制的一大初衷是为行业前沿科技创新提供资金支持，以激励开发商主动、自愿地尝试研发新技术，在创新项目储备的过程中，勇于承担一定程度的技术风险。

自第一轮差价合约分配开始，太阳能、陆上风电和水电已发展为成熟能源类型；当前的非成熟技术为海上风电、潮汐能、地热和波浪能，其中，漂浮式海上风电更是在第四轮分配中被赋予独立的分类和执行价格。同时，第四轮差价合约分配旨在确保比前三轮更多的装机容量以及额外的海上风电装机容量。海上风电每年将获得2亿英镑的资金支持，其中的2400万英镑最初用于漂浮式海上风电，2000万英镑用于潮汐流项目。

在1月中旬公布的苏格兰海上风电用海权第一轮招标中，共17个项目中标，申请总容量为24.826GW，其中的60%项目为漂浮式海上风电。如此大规模的储备开发项目，无疑会带动新一轮漂浮式海上风电技术升级。

如果以陆上风电技术创新的速度为参照，在未来十年内，漂浮式海上风电也有望步入成熟技术的行列。

同时，对于项目开发商来说，在“开源”一再被压缩的情况下，只有持续关注“降本”才能有效提高投资回报，以拥有赢得差价合约的更大竞争空间。这迫使投资人从项目层面积极主动地寻求降本方式，如采用大容量风电机组、无人机运维、深海无人勘测、数字化管理方式等。虽然这些都主要以商业目标为驱动，但不可否认，它们直接促进了行业的科技创新，并实现了平准化度电成本（LCOE）的大幅降低。

差价合约机制的潜在问题

虽然差价合约机制对推动英国可再生能源行业发展产生了毋庸置疑的积极作用，但作为政府为刺激行业初期发展而设立的补贴机制，在产业和技术逐步走向成熟的过程中，其时效性和潜在的副作用也逐渐显露出来。尤其是站在投资人的视角来看，争取差价合约同样需要克服诸多挑战。伴随可再生能源市场商业模式的创新，参与差价合约机制一定是锁定未来收益的最优选项吗？

一、设计缺陷

投资人竞标差价合约时递交的竞标价格，完全依赖于其在开发期间对项目未来收入及成本的认知，虽然可以参考市场上专业机构对市场电价走势的预测，但依然存在极大的不确定性。最终中标的执行价格将完全脱钩于任何市场电价，投资人必须接受现实电价与预测电价有可能背道而驰的风险。一旦中标，投资人就必须履行15年固定的合同期限，没有任何更改余地，缺乏灵活的变通性。

二、供应链要求

按照差价合约的最新竞标要求，投资人需要在一年内做出最终投资决策（FID）且必须满足一定的产业链本地化要求。这意味着，投资人在参与差价合约的备标期间，就需要锁定项目未来拟采用的产业链供应商、关键商业合同框架及价格区间等，来协助进行基本的投资回报测算。然而，目前英国本地化的海上风电产业链资源寥寥无几，远未形成规模，与英国政府所提出的产业链本地化比例要求尚有很大差距。这项要求的合理性曾经在英国海上风电业内引发长期的激烈争论，但最终仍以产业链本地化作为赢得补贴机制的前置条件而落幕。

为满足上述要求，投资人在不得不依赖于欧洲和远东产业链供应商的同时，被迫通过创建潜在的合作项目，积极主动地寻求海外产业链供应商在英国落地生产的可能性和机会。虽然为吸引外资建厂，英国中央及地方政府均提供了从土地政策至港口资源的一系列优惠政策，但并不足以减轻投资人在产业链本地化工作上的压力。

结合2022年年初首轮苏格兰海上风电用海权招标中24.826GW的中标储备项目同样对产业链本地化有类似的要求，以及2021年英格兰及威尔士海上风电用海权招标中中标的7.98GW储备项目，英国未来的海上风电产业链市场炙手可热，这为中国海上风电企业实施“出海战略”创造了不可多得的机会。然而，对于有意开拓海外市场的中国供应商而言，如何看待“锁定订单”和“在英国建厂”这个“鸡与蛋”的关系、如何选择建立第几级的产业链、如何经济有效地迈出第一步，则是另一个值得深入探讨的议题。

三、行业“内卷”

差价合约机制提倡的是竞争，而非合作。人为创造的竞争环境迫使投资者必须参与激烈的竞争。而在增量资产受限的情况下，投资人对存量资产的过度竞争极易引发“价格战”，导致行业面临“内卷”的风险。极端情况下，这种“内斗”甚至有可能威胁到行业的生存空间。

以海上风电为例，差价合约机制刻意营造的竞争环境直接促使中标价格骤降。相较于2015年的第一轮分配，差价合约的中标价格在2019年的第三轮分配中下降了约65%。虽然在政府看来，这可以有效地控制补贴预算，较易实现收支平衡；但对于投资者来说，为胜出而相继标出的低价势必会压缩项目未来的盈利空间，限制后续的持续发展或扩张；亦将增加项目融资违约的风险。同时，过低的价格会大幅增加未来“执行电价”有可能低于市场参考电价的投资风险。这即便不会让企业面临生死存亡，也极易导致其丧失市场竞争优势。

此外，随着技术的成熟，降本幅度必然日趋收窄，成本下降的空间也将受限。未来，通过技术和管理创新来提升投资回报的腾挪空间将越来越小。

四、融资保障

英国可再生能源项目的融资由融资方独立评审核准，完全取决于项目自身的可持续性发展和盈利能力，脱离于开发商的授信能力。这为开发商盘活自有资金，自由选择后续的投资方向提供了极大的选择空间。然而，目前市场上的融资模式过于依赖差价合约机制。与价格高，但波动性较大的市场电价相比，由政府“背书”的低固定电价更吸引融资银行。即使在差价合约中标电价有可能低于市场电价的情况下，银行也倾向于支持赢得差价合约的可再生能源项目。能够接受完全商业电价或企业购电协议（PPA）的银行极少，真正落地的纯商业电价项目同样屈指可数。

正因为如此，陆上风电和太阳能在被第二轮和第三轮差价合约机制排除后的几年内发展明显放缓。英国政府的本意是保留预算以支持前沿的可再生能源技术，事实却证明，市场尚未准备好接受完全依赖于市场商业电价的融资项目。因此，在英国公布具有法律约束力的净零排放目标后，政府将陆上风电和太阳能重新纳入2021年的第四轮差价合约分配之中。然而，相较于市场预估可以参与此轮竞标的3GW太阳能项目和5GW陆上风电项目，留给“成熟技术”的预算仅有1000万英镑，势必将导致此轮竞争异常激烈。

未来趋势

差价合约机制由双年分配改为年度分配，对于新能源产业而言是一个利好消息。虽然尚不能确定年度的具体预算金额，但向市场释放出清晰的信号：为实现2050年减排目标，英国政府将继续从战略层面大力支持发展清洁能源。此举也打消了此前市场上对于是否会取消该补贴机制的顾虑，既增强了投资人的信心，也在一定程度上削弱了行业因过度竞争而引起的“内卷”问题。

当然，政府战略上的支持仅为市场提供了机会，投资人应该做好更充分的心理准备来迎接战术上的挑战。

其中，差价合约竞标要求中有关供应链计划的部分是目前业内最为关注的。英国政府此前曾就供应链计划政策是否能更好地鼓励可持续的高效发展征求过公众意见，现在提议对供应链计划政策进行更详细的修改，旨在提高开发商承诺的清晰度、雄心和可衡量性，并确保它们得以兑现。具体来说，政府正在考虑是否需要重新界定评估门槛、在申请过程中引入面试、将供应链政策扩展到漂浮式海上风电等新型技术上、加强对无法履行供应链承诺的抑制方式等。一旦形成修改意见，将很有可能被落实在拟于2023年进行的第五轮差价合约分配中。从条款修正的方向可以看出，有意获取差价合约补贴的投资人将不得不开展更多的前期准备，以满足更为严苛的申请要求。当然，投资人并非只能被动接受。当前正在进行的公众咨询即提供了一个表达不同意见的良好机会，应该充分加以利用。无论是电力企业、独立发电商、开发商、制造商、金融家，还是行业协会与顾问，尤其是以行业协会和大型行业企业为代表所发出的集体声音，是完全有能力创建与政府直接对话的机会，从而争取有助于产业整体发展的权益。

图3 英国海上风电执行价格（来源：咨询公司OWC）

如前所述，有资格参加差价合约分配的清洁能源项目与可分配的补贴预算之间存在的差距，以及“执行价格”低于市场“参考电价”可能性的增加，皆敦促可再生能源项目开发商和发电商跳出差价合约机制，探索新的模式或寻求替代解决方案以支持未来的项目开发。目前，市场上最具前景的解决方案是签署企业购电协议，即由商业企业直接与发电商，而非电力供应商签署购电协议，以“锁定”中长期购买电价，规避市场电价的波动风险。企业购电协议的概念出现于五六年前，但直到最近两三年才有真正的合约落地，且多为陆上风电和太阳能等成熟技术项目。它取决于两大因素：一是购电方对绿色电力的需求和信用资质，如微软和亚马逊公司计划于2030年实现净零目标；二是资本市场上资金供给方对“可融资”项目的定义和接受程度，毕竟持续走低的差价合约执行价格将增加项目所属公司未来的违约风险。

虽然企业购电协议的最初发起者是高能耗数据中心，但随着社会对碳足迹关注度的提高，签署的容量和承购人范围不断扩大。根据彭博新能源财经（BNEF）的统计，2021年企业通过电力购买协议购买了创纪录的31.1GW清洁能源，科技公司再次成为最大买家。这意味着，企业购电协议正在逐渐被更多的融资机构认可。

2020年，英国签署企业购电协议的海上风电项目仅有Race Bank风电场的31MW，欧洲大陆则签署了5个海上风电项目、合计691MW的企业购电协议。

随着社会认可度的提高，尤其是近年来差价合约执行电价的大幅走低，投资人并非仅有差价合约机制一个选项。相信在拥有大规模海上风电储备资产的英国，企业购电协议一定会得到更大范围的应用。