导读
美国近期启动的“印太经济框架”(IPEF)，实质上是一种同中国在地缘经济领域展开错位竞争的工具，延续了此前历届美国政府试图主导地区发展进程的做法。然而，受国内政治经济形势影响，美国在东南亚的投资倡议难以落地实施。地区国家对IPEF的态度较为谨慎，现有的“一带一路”倡议和RCEP显然是更优框架。
* 本文为中国观察智库独家约稿，英文版标题为 "No meat on the bone"。
作者：王丽娜
北京大学区域与国别研究院博士后
美国总统拜登5月23日在东京宣布，启动“印太经济框架”(Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity, IPEF)。该框架聚焦贸易、供应链、基础设施、去碳化、税收和反腐败等主要支柱领域，旨在深化美国在印太地区的经济合作，建立“互联、清洁、公平、有韧性的经济”。东盟十个成员国中，印度尼西亚、新加坡、泰国、越南、文莱、马来西亚、菲律宾七国作为创始成员国加入该框架。
去年下半年以来，拜登政府已在东南亚地区开展了一系列外交活动。今年5月12日至13日在华盛顿举行的美国-东盟特别峰会上，拜登提出，今年下半年双边关系将升级为全面贸易伙伴关系。
IPEF是美国在东南亚地区重树信誉的重要手段。鉴于中国在东南亚具有强大的经济影响力，拜登政府试图利用这一框架重塑地区经济格局，这实际上延续了此前历届美国政府试图主导该地区发展进程的做法。
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冷战期间，美国试图推动东南亚国家与西方国家恢复并扩大贸易往来，加强经济联系，从而对抗苏联对东南亚地区经济的干预。进入21世纪，小布什政府出于反恐需要，对东南亚地区采取了“选择性介入”政策。美国政府发起了“繁荣东盟计划”，并提出了“亚太自由贸易区”的概念。到了奥巴马时代，美国为推进亚太地区“再平衡”，改“选择性介入”为“全面介入”。2008年，美国宣布加入跨太平洋伙伴关系协定 (TPP) 的谈判，并逐渐主导谈判进程，以阻止亚洲形成一个将其排除在外的区域贸易集团。但特朗普上台后，推翻了此前历任美国政府的对华政策，将中国视为“战略竞争对手”，并发起了“蓝点网络”计划，意图与“一带一路”倡议相抗衡。
“蓝点网络”计划是美国在2019年11月4日举行的东盟“印太商业论坛”上，与其盟友日本和澳大利亚联合发起的，旨在“统筹政府、私营部门和民间社会，以开放、包容的姿态将全球基础设施建设的标准提至高质量、可信赖的程度”。该计划在提出时便被视为美国用于遏制中国的“印太战略”的一部分。由于也和基础设施建设相关，它也被认为是美国版“一带一路”。
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回顾历史，可以发现美国在东南亚地区经济影响力的建构有三大特征：一是倾向于通过发展双边关系来应对多边领域的领导力挑战；二是倾向于强化联盟体系，形成“遥控”领导；三是喜欢借用经济事务来挑起安全焦虑。通过上述手段，美国在东南亚建立起一套独特的对华竞争机制。
2021年拜登入主白宫时，高调宣称“美国回归”，淡化特朗普时期的贸易保护主义政策。其东南亚地区推行IPEF，试图与中国在地缘经济领域展开错位竞争：一是虽然中国在地区经贸领域处于中坚地位，但美国的IPEF采取了“精细化”竞争策略，聚焦数字经济；二是不和中国投资比数量，而是强调“质量取胜”；三是注重“软件”辅助，通过设置规则和壁垒自成一体。
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然而，由于IPEF在市场准入上缺乏承诺，东南亚国家普遍对其持谨慎欢迎、灵活参与的态度。此外，随着美国中期选举临近，IPEF可能成为美国国内政治斗争的工具。内部财政问题也限制着美国对东南亚的投资力度：截止2021年底，美国政府债务总额高达30万亿美元。2021年，美国的通货膨胀率高达7.5%。严重的债务危机影响之下，美国只能将在东南亚的宏伟蓝图束之高阁。例如，美国多次承诺支持东盟的互联互通建设，然而实际落地的项目数量和投资规模非常有限。
总之，IPEF似乎是针对已然在地区各国落地生根的“一带一路”倡议提出的替代方案。然而，大多数东南亚国家更倾向于观望，不太可能旗帜鲜明地抛弃最大贸易伙伴国中国，转投美国的怀抱。此外，区域全面经济伙伴关系 (RCEP) 为地区国家提供了比IPEF更具吸引力的贸易合作机会。因此，面对“美国的回归”，中国应秉持开放包容的态度，继续与东南亚各国加强外交和经贸往来，特别是在数字经济和清洁能源等重点领域，充分发挥产业优势，合作创新，助力地区繁荣发展。