政府投资建设项目EPC模式经常发生承包人编制概、预算及申报工程变更严重滞后的情况，并且普遍存在承包人编制概算超过审定的估算、编制预算超过审定的概算、提出大量不合理的工程变更等问题。为此，深入分析政府投资建设项目EPC模式实践中投资控制存在的问题及产生问题的根源，建立与EPC模式相适应的投资控制体系，有针对性地研究和提出科学合理的解决方案，才能真正充分发挥EPC模式能够有效控制建设投资的优势，促进设计、采购、施工等各阶段深度融合和建筑业持续健康发展，提高工程建设水平，最终实现国家大力推行EPC模式的初衷。

充分发挥承包人设计方的主导作用，督促承包人建立与EPC模式相适应的组织结构与管理体系

由于承包人设计方不具体进行工程施工、收取工程施工款和核算施工成本，因此设计方不是直接利益关系人，充分发挥设计方在整个项目建设过程中的主导作用，能从源头上控制建设投资。承包人设计方能将造价数据转换为设计人员听懂的语言，从而实现限额设计是落地的限额，因此设计方能在限额设计及投资控制中发挥关键作用。尝试以设计方为EPC总承包单位的主要材料、设备总供，支持设计方建立自己的材料、设备供应商库，并遵循优质优价的原则进行动态管理、动态更新。同时加强合同管理，建立合理可行的设计方违约责任体系，将项目设计及建设进度、质量、安全、投资控制等整体纳入设计方责任，明确设计节点工期计划，敦促设计方及时按照计划完成施工图设计和预算编制工作。

发包人应通过公开招标选择具有设计、采购、施工综合管理能力的承包人，督促承包人建立起与EPC模式相适应的组织结构与管理体系。在承包人设计方与施工方分属不同单位的情况下，要求承包人联合组建大项目部，采用类似地产公司的项目公司制方式运行项目，明确组织分工，解决企业文化不统一、设计与施工未融合、两个团队互相牵制等问题，充分发挥协调和整合能力，共同服务于项目高品质的建设目标。在此基础上，要求承包人规范建设程序，严格把关施工图审查、预算评审、施工许可、质量监督、报批报建等程序或手续，做好限额设计和投资控制，确保项目顺利实施、验收及结算。

在招标前明确具体建设内容，研究确定技术方案，细化功能需求，严格控制工程变更

在招标前，尽量完成用地、规划和拆迁等手续，稳定设计方案和功能需求，在招标文件中列明项目的目标、范围、设计和技术标准，包括对建设内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求，以及承包人应承担的风险。对工程造价影响较大的主要工程材料、设备，明确参考品牌、规格、型号或技术参数。在项目建设过程中，尽量避免在实施过程中调整设计方案或功能需求产生工程变更。此外，新技术、新材料、新设备、新工艺使用较多的项目，由于价格不透明，投资估算和设计概算往往留有余地，采用EPC模式可能会造成投资浪费或投资失控。因此，只有建设内容明确、技术方案成熟的项目，才更适合于采用EPC模式。

强化合同管理，在EPC合同中约定，除发生功能需求调整事件外，一律不得增加工程变更费用。对功能需求调整进行分类，除因增加工程需调整用地面积、建筑面积、建设方案外，不增加工程变更费用，例如，发包人有权在既定建设内容、标准、功能的基础上进一步具体细化，但不向承包人额外增加费用；承包人出具的设计图纸存在缺陷产生的工程变更，发包人不向承包人额外增加费用；发生功能需求调整时，同时关注调增和调减两种情况，对于有调减功能需求的，通过工程变更减少费用。同时，为避免工程变更报批严重滞后、未审批已实施的情况，及时依据国家计量计价规范、相关计价依据和信息价格，结合承包人所报下浮率审核工程变更费用，避免等到完成预算评审后才审核工程变更费用。

实行项目全过程投资控制

遵循概算不超估算，最高投标限价和签约合同价不超概算建安工程费、项目实际总投资不超概算的原则，实行建设工程全过程投资控制，可引进稳定且专业的团队实施项目全过程投资控制管理，提升工程投资控制质量，有效规避投资风险。在初步设计阶段，结合使用功能和技术标准，按照单项工程、单位工程、分部工程进行限额设计分级控制，做好设计方案技术经济比选和优化工作，从源头上控制工程投资；在施工图设计阶段，要求总承包人提前做好投资预测和限额目标分解，在各分项或分部工程施工之前务必做好施工图设计阶段的技术经济比选，避免由于工程已实施无法进行优化的情况发生，确保投资控制落到实处。为避免投资失控，并确保实现发包人在工程实施过程完善功能需求和建设标准，支付工程款时，地基及基础工程、基坑支护及地下室工程、新材料、新设备、新工艺、新技术、措施项目等费用，原则上以审定的概算相应金额为控制数，当计量支付的产值超过概算相应金额时，按照概算相应金额结合合同约定的比例支付，但当支付工程进度款且按照上述原则计算的支付额度低于当期完成工程量的60%时，则按照当期完成工程量的60%支付，确保支付符合《建设工程工程量清单计价规范》要求，并保障工程顺利推进。