基础设施项目合规性系列研究（土地与规划篇）

新中国成立以来，我国基础设施投资建设取得了举世瞩目的成就，是国家经济社会发展的重要支撑，为人民生活水平的提高做出了巨大贡献。改革开放以来，市场开始发挥配置资源的基础性作用，为我国基础设施的发展焕发了新的活力。据统计，我国基础设施资产总规模在1990年排在全世界约第15位，2000年上升到第7位，2010年跃升为第3位，至2018年已居世界首位。

党的二十大报告在回顾过去五年的工作和新时代十年的伟大变革中，充分肯定了基础设施在经济社会中发挥的重要作用，报告指出，我国“建成世界最大的高速铁路网、高速公路网，机场港口、水利、能源、信息等基础设施建设取得重大成就”。我国基础设施多年来大规模的投资建设和存量资产的高速积累，是党中央、国务院在建立社会主义市场经济体制背景下，关于投融资体制改革部署的重要成果。

项目前期工作手续的合规性要求，是基础设施能够发挥其应有价值的重要前提，也是投融资体制改革关注的重点内容之一。伴随着政府职能转变、深化“放管服”改革和扩大有效投资等重大决策的关键部署，我国工程建设项目审批制度不断优化和改革，基础设施项目投资前期决策管理经历了复杂的演变进程，其合规性标准也在与时俱进、不断完善。当前我国已进入基础设施存量时代，存量资产项目前期工作手续的合规性是重要的盘活条件之一，部分合规性问题已成为新时代社会广泛关注的焦点。本项专题研究立足投融资体制和项目审批制度变革的历史背景，尝试厘清基础设施项目在立项、土地、规划、环境、建设施工等方面主要前期工作的历史变革脉络，梳理不同管理事项之间的逻辑关联，从这一视角提供基础设施项目前期工作手续的合规性认识。本公众号将研究报告的部分成果以系列文章的形式陆续刊发，研究报告第一部分为背景与立项篇，本文是研究报告的第二部分（土地与规划篇），供业界同仁参考。

基础设施项目前期工作手续合规性研究（Ⅱ）土地与规划篇

张雪飞 伍迪

摘要：皮之不存，毛将焉附。基础设施项目在各级规划框架和政策体系指导下依法合规地使用土地，是其创造价值的必要前提。基础设施项目用地和规划手续，随着土地供应方式多元化、国务院机构改革及部委管理职能调整、相关法规政策优化而不断变化演进，两者彼此关联但又有一定独立性。自然资源部组建之前，根据国务院部委分工，土地资源的规划、管理及合理利用事项由原国土资源部负责，城乡规划管理相关事项由住房和城乡建设部负责。自然资源部组建之后，承担了原国土资源部的全部职责和其他部委的相关规划职能，实现了国土空间用途统一管控，建设项目的土地和规划手续也进行了归并整合。从政策历史演进来看，基础设施项目土地和规划手续的审批程序，分中有合、合中有分，多有调整。探讨其合规性问题，首要着眼于项目建设之时的历史背景和政策制度安排，分析其是否符合当时适行的规定要求；在“历史问题回归历史”的大原则下，也应当结合持续优化调整的政策要旨，审视土地和规划手续本身的内涵和实质。本文对基础设施项目土地和规划手续的主要内容和制度演进进行了系统梳理，提供“动态历史”下看待合规性问题的重要维度和关键视角，供业界参考。

关键词：基础设施；合规性；土地；规划；政策演进

一、土地手续合规性

上世纪八十年代，我国开始探索建立土地使用权的有偿转让制度。随着有关政策不断完善，当前主要的供地方式包括划拨和出让两大类，其中，出让又可细分为协议出让、招标出让、拍卖出让和挂牌出让。无论哪种方式，基础设施项目用地都需要符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制等相关土地要求。项目在土地方面的前期主要工作手续包括用地预审意见、建设用地批准书、建设项目土地使用权证（或不动产权证）等。其中，用地预审是审批可行性研究报告、核准项目申请报告的主要前置和必备条件，建设用地批准书是土地使用者办理项目报建手续的依据文件，土地使用权证（不动产权证）是国有建设用地使用权（以及房屋所有权）的权属证明。土地有关手续及其与其他手续间的衔接安排，随着土地供地方式多元化、国务院机构改革、有关法规政策优化而不断变化演进。

(一)土地供应方式

新中国成立以后，城镇土地归国家所有，无偿地给予全民所有制企业及事业单位使用，上世纪80年代，我国开始探索土地使用权有偿转让。一方面，从地方实践来看，上世纪80年代深圳特区率先开始试点征收土地使用费，80年代中后期试点范围向全国扩展，建立了福州市、海口市、广州市、厦门市、上海市、天津市等试点。另一方面，从中央顶层设计来看，我国的土地使用权有偿转让制度随着《宪法修正案》（1988年）、《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》等政策的颁布而逐步确立。

1988年4月12日，七届一次人大通过《宪法修正案》，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，同年12月29日，土地管理法也做了相应修正，明确“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1990年5月19日，国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确土地使用权出让的概念、年限、程序以及方式，当时将土地使用权出让分为协议、招标、拍卖等三种方式。1994年7月5日全国人大通过《城市房地产管理法》，将土地使用权出让定义为：国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

2002年5月9日，原国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，全面确立了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，第一次明确了商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。对招拍挂出让的原则、范围、程序、法律责任进行了系统规定，核心是通过“公开、公平、公正”的市场方式确定土地使用权人，建立市场配置土地资源的制度。2003年出台《协议出让国有土地使用权规定》，进一步明确了协议出让的范围、原则和程序。

随着土地使用制度改革的不断深入和土地资源市场化配置程度的不断提高，工业用地开始纳入招标拍卖挂牌范围。2006年，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）明确要求：“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”。2007年3月16日，《物权法》全面肯定了经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度，同时对土地使用权出让提出了一些新的要求。一是扩大了土地使用权招标拍卖挂牌出让的范围，明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”；二是明确了建设用地使用权概念，扩大了建设用地使用权设立范围，明确规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。同年9月28日，原国土资源部对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》进行了相应修订，修订后名称为《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，进一步巩固确立工业用地招拍挂出让制度。

根据最新的《土地管理法实施条例》（2021年修订），除按照法律、行政法规规定可以以划拨方式取得的以外，建设单位使用国有土地，应当以有偿方式取得，包括国有土地权出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或者入股。国有土地使用权出让、国有土地租赁等通过公开交易平台进行交易，除依法采取协议方式之外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。

表1 土地供地方式有关政策(土地有偿使用制度以来)

我国实行土地使用权有偿使用制度以来，一些重要的土地供地方式演进事项如表1所示。可以看到，随着1988年《宪法修正案》以及同年修正的《土地管理法》的出台，我国土地有偿使用制度得到初步建立。1990年国务院发布《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》和2002年原国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，进一步规范了国有土地使用权出让行为，对招标、拍卖等方式出让国有土地使用权进行了详细规定，并新增了挂牌出让国有土地使用权的相关规定。《物权法》等法律法规和文件明确了工业用地必须采取招标、拍卖等出让方式，对各出让方式适用范围进行了政策补充。当前主要的供地方式包括划拨和出让两大类，其中，出让又可细分为非竞争性的协议出让，以及具有竞争性的招标出让、拍卖出让和挂牌出让。

(二）用地预审

1.内涵与适用范围

建设项目用地预审，是为保证土地利用总体规划的实施，充分发挥土地供应的宏观调控作用，控制建设用地总量，在建设项目审批、核准、备案阶段，由自然资源主管部门（2019年以前为国土资源主管部门）依据土地利用总体规划、土地使用标准和国家土地供应政策，对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查，对是否可能提供建设用地、用地位置等提出用地预审意见。鉴于人多地少的国情，我国实行“最严格的土地管理制度”（“最严格”的表述出自2004年《国务院关于深化改革土地管理的决定》）。

当前，建设项目用地预审和选址意见书已合并为一个手续事项。根据最新的《土地管理法实施条例》，对于不涉及占用永久基本农田的建设项目，应当在项目批准、核准前或者备案前后，由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见，核发建设项目用地预审与选址意见书。建设单位持建设项目的批准、核准或者备案文件，向市、县人民政府提出建设用地申请。对于确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，涉及占用永久基本农田的，由国务院批准。但在2019年以前，用地预审意见一直是国土资源主管部门对涉及土地利用事项的一项单独审查。

2.历史沿革与合规性要点

我国用地预审制度的确立发生在2000年前后，以1998年国务院发布的《土地管理法实施条例》和2001年原国土资源部发布的《建设项目用地预审管理办法》两大政策的出台为重要标志。当时国务院还没有颁布《关于投资体制改革的决定》（2004），对于所有固定资产投资项目一律实行审批制。

《土地管理法实施条例》（1998）规定，具体建设项目需要使用土地的，应当在土地利用总体规划确定的城市用地范围内。具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，应当在建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。具体来说，建设单位持建设项目的有关批准文件，向土地行政主管部门提出建设用地申请，拟订供地方案。对于能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外土地的，涉及农用地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。项目单位应当在建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告，可行性研究报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。建设单位持建设项目的有关批准文件，向土地行政主管部门提出建设用地申请，由土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案等。

《建设项目用地预审管理办法》（2001）对用地预审事权管理进行了明确：对于能源、交通、水利、矿山、军事等建设项目按照法律规定确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，建设项目由人民政府批准的，预审工作由该人民政府的土地行政主管部门负责；建设项目由有批准权的人民政府所属部门批准的，预审工作由该部门的同级土地行政主管部门负责。对于建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地，预审工作由建设项目所在地的市、县人民政府土地行政主管部门负责。还规定建设单位提出预审申请时，应当提交：申请预审的正式文件、项目建议书批复文件、含土地利用的章节的建设项目可行性研究报告（包括规划选址情况、用地总规模和用地类型、补充耕地资金落实情况等），对于单独选址的建设项目，拟占用地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区内土地的，还应提供地质灾害危险性评估报告。

《关于投资体制改革的决定》（2004）颁布以后，原国土资源部于2004年10月29日对2001年发布的《建设项目用地预审管理办法》进行了修订。提出建设项目用地实行分级预审：需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审；需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。同时，进一步明确用地预审和立项的逻辑关系：需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请；需核准、备案的建设项目在申请核准、备案前，由建设用地单位提出预审申请。建设单位提出预审申请时，应当提交：建设项目用地预审申请表、预审的申请报告（包括拟建设项目基本情况、拟选址情况、拟用地总规模和拟用地类型、补充耕地初步方案）、需审批的建设项目还应提供项目建议书批复文件和项目可行性研究报告。项目建议书批复与项目可行性研究报告合一的，只提供项目可行性研究报告。

同期，2004年国务院印发的《关于深化改革严格土地管理的决定》提出要加强建设用地预审管理：凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审；发改等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作，项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查；项目建设单位向发改等部门申报核准或审批建设项目时，必须附具国土资源部门预审意见。

《建设项目用地预审管理办法》于2008年11月12日进行修正，关于用地预审和立项的逻辑关系，将备案类项目的用地审批手续由备案前置调整为备案后置：需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请；需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请；需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。对于建设项目用地预审按照审批、核准和备案三类进行了更明确的区分，已批准项目建议书的审批类建设项目与需备案的建设项目申请用地预审的，应当提交：（1）建设项目用地预审申请表；（2）建设项目用地预审申请报告，内容包括拟建项目的基础情况、拟选址占地情况、拟用地面积确定的依据和使用建设用地指标情况、补充耕地方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况等；（3）项目建议书批复文件或项目备案批准文件；（4）单独选址建设项目拟选址位于地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区内的，提交地质灾害危险性评估报告；（5）单独选址建设项目所在区域的国土资源管理部门出具是否压覆重要矿产资源的证明材料。直接审批可研报告的审批类建设项目与需核准的建设项目，申请用地预审的无需提交（3）（4）（5）项材料。

《建设项目用地预审管理办法》（2016）修订后进一步简化建设用地预审审查内容，减少审批要件。通过简化用地预审审查内容并相应精简报件，同时对用地预审和用地审批进行统筹优化，将所需时间长、难度高的要件审查后置，大幅缩短用地预审组卷和报批的整体时间。如用地预审审查内容方面，不再对补充耕地初步方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况、规划修改对规划实施影响评估报告等进行审查，不再要求建设单位提交地质灾害危险性评估报告和是否压覆重要矿产资源证明材料，同时提出了需要进行踏勘论证和节地评价的情形及审查要求。具体来说，申请用地预审的项目建设单位，应当提交的材料修改为：（1）建设项目用地预审申请表（国土资源部制定）；（2）建设项目用地预审申请报告（包括拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地是否符合土地利用总体规划、拟用地面积是否符合土地使用标准、拟用地是否符合供地政策等）；（3）审批项目建议书的建设项目提供项目建议书批复文件，直接审批可行性研究报告或者需核准的建设项目提供建设项目列入相关规划或者产业政策的文件。此外，将地震灾害危险性评估和压覆矿产资源登记调整为用地预审的后置手续。建设单位应当对单独选址建设项目是否位于地质灾害易发区、是否压覆重要矿产资源进行查询核实；位于地质灾害易发区或者压覆重要矿产资源的，应当依据相关法律法规的规定，在办理用地预审手续后，完成地质灾害危险性评估、压覆矿产资源登记等。预审应当审查的内容简化调整为：（1）建设项目用地是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（2）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，属《土地管理法》（2004年版）第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划修改方案是否符合法律、法规的规定；（3）建设项目用地规模是否符合有关土地使用标准的规定；对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，是否已组织建设项目节地评价并出具评审论证意见。占用基本农田或者其他耕地规模较大的建设项目，还应当审查是否已经组织踏勘论证。

2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，改变了基础设施项目土地与规划两方面前期手续相对独立办理的局面，随着有关部委规划审批职能划转到新组建的自然资源部门，规划和土地手续办理主体和形式也随之发生变化。2019年9月17日，自然资源部印发《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，将建设项目用地预审意见和建设项目选址意见书合并，统一核发《建设项目用地预审与选址意见书》，不再单独核发建设项目用地预审意见。使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审；需要办理规划选址的，由地方自然资源主管部门对规划选址情况进行审查，核发《建设项目用地预审与选址意见书》。

2022年8月，自然资源部等7部门联合发布《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》，要求严格落实节约集约、改进优化用地审批，进一步提升了用地审批质量和效率。具体来说，在项目的可行性研究阶段，用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的建设项目，需开展节约集约用地论证分析，从占用耕地和永久基本农田的必要性、用地规模和功能分区的合理性、不可避让生态保护红线的充分性、节地水平的先进性等对方案进行分析比选，形成节约集约用地专章作为用地预审申报材料提交审查，审查后的内容纳入可行性研究报告或项目申请报告相关章节。此外，对于用地预审阶段审查内容予以一定简化。涉及规划土地用途调整的，审查是否符合法律规定允许调整情形，不再提交调整方案；涉及占用生态保护红线的，审查是否符合允许占用情形，不再提交省级人民政府论证意见。用地预审批复后，申报农用地转用和土地征收占用耕地或永久基本农田规模和区位与用地预审时相比，规模调增或区位变化比例超过10%的，从严审查；均未发生变化或规模调减区位未变且总用地规模（不含迁复建工程和安置用地）不超用地预审批复规模的，不再重复审查。

表2 用地预审手续沿革及合规性要点

我国用地预审手续沿革如表2所示。总体而言，用地预审是自然资源主管部门（原国土资源主管部门）在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。根据现行政策，用地预审发生在需审批项目的可行性研究阶段、项目申请报告核准前以及项目备案手续后。自我国实行用地预审制度以来，建设用地预审审查内容逐步简化，审批要件逐步减少，但加强建设用地预审质效管理的口径一直并未放松，根据2016年修订的《建设项目用地预审管理办法》，未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。根据2022年《自然资源部等7部门关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》，要强化用地要素保障，做实做细做优交通、能源、水利等项目前期工作，提升用地审批质效。

近年来，一方面，有关政策在简化审批环节和投资管理证照。2019年自然资源部印发了《关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》之后，土地环节的用地预审与规划环节的选址意见书合并，不再单独核发建设项目用地预审意见。2022年，自然资源部等7部门发布《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》，对于涉及规划土地用途调整的，以及涉及占用生态保护红线的，简化了用地预审阶段的相关审查内容。

另一方面，有关政策继续加强用地审批前期工作，严格落实节约集约。对于用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的建设项目，要求开展节约集约用地论证分析，并将相关内容作为用地预审申报材料，审查后纳入可研报告或项目申请报告的相关章节中。可以看出，在把握用地预审审批质效的前提下，用地预审的审批内容和要件设置随着政策演进而不断优化和完善。

(三）建设用地批准书

1.内涵与适用范围

2019年随着国务院机构改革和职能调整，建设用地批准书已与建设用地规划许可证合并，有关部门不再单独核发建设用地批准书。但在此之前，建设用地批准书是土地使用者办理项目报建手续的依据文件，也是政府部门监督土地权利人依法使用土地进行开发建设的法律凭证。建设用地批准书的记载内容包括：用地单位名称、建设项目名称、批准文号、批准用地面积、土地使用权性质、土地取得方式、土地用途、土地坐落（四至）、核准建设工期、批准书有效期、审批意见等内容。作为工程项目建设期内使用土地和工程竣工验收后换发国有土地使用证的法律凭证，主要用于报建和验收。

根据《土地管理法实施条例》（2014版）：具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地时，（1）在可行性研究论证时，建设单位向土地行政主管部门提出建设项目用地预申请。（2）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由其审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（3）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》。由此可见，建设用地批准书是对供地方案的批复，是一种准予使用建设用地的行政认可。

2.历史沿革与合规性要点

1999年原国土资源部发布《建设用地审查报批管理办法》，对建设项目审查报批工作进行了规范，明确了建设用地批准书的作用。

对于在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，建设单位应当向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出用地申请。建设项目提出用地申请时，应当填写《建设用地申请表》，并附具：（1）建设单位有关资质证明；（2）项目可行性研究报告批复或其他有关批准文件；（3）土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告；（4）初步设计或其他有关批准文件；（5）建设项目总平面布置图；（6）占用耕地的，必须提出补充耕地方案；（7）建设项目位于地质灾害易发区的，应当提供地质灾害危险性评估报告。市县人民政府土地行政主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请应当受理，并在收到申请之日起30天内拟订农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。对于在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。根据建设只占用国有农用地的、建设只占用农村集体所有建设用地的、建设只占用国有未利用地的，提供相应要求的方案。

其中，供地方案是必备项，包括供地方式、面积、用途、土地有偿使用费的标准、数额等。供地方案需要符合国家的土地供应政策，申请用地面积应符合建设用地标准和集约用地要求。对于划拨方式供地的，需符合法定的划拨用地条件，以有偿使用方式供地的，供地的方式、年限、有偿使用费标准、数额需符合规定，只占用国有未利用地的，必须符合规划、界限清楚、面积准确。

建设项目用地呈报说明书包括项目用地安排情况、拟使用土地情况等，并应当附具：（1）经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，还应当提供乡级土地利用总体规划图；（2）由建设单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书；（3）地籍资料或者其他土地权属证明材料；（4）以有偿方式供地的，还应当提供草签的土地有偿使用合同及说明和有关文件；（5）为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，还应当提供城市规划图和村庄、集镇规划图。

建设用地呈报书和有关方案经有关事权部门审核通过后，以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。建设项目施工期间，建设单位应当将《建设用地批准书》公示于施工现场。

在《建设用地审查报批管理办法》发布后多年实施的过程中，分别于2010年11月30日、2016年11月29日进行了两次修正。值得一提的是，2016年的第二次修正进一步简化了建设用地审批程序，减少了审批要件。调整优化建设用地申报内容，如建设项目用地呈报书不再附具体土地有偿使用合同的相关材料，对农用地转用方案、补充耕地方案、供地方案的内容进行了简化。同时，全面改进报国务院批准城市建设用地审查报批程序，首次在规章层面上明确了先行用地的适用范围和相关要求。

具体来说，此次修正将“土地行政主管部门”修改为“国土资源主管部门”。明确在建设项目审批、核准、备案阶段，建设单位应当向建设项目批准机关的同级国土资源主管部门提出建设项目用地预审申请。受理预审申请的国土资源主管部门应当依据土地利用总体规划、土地使用标准和国家土地供应政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目用地预审意见。对于在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，建设单位提出用地申请时应随《建设用地申请表》附具的材料进行精简和调整：（1）建设项目用地预审意见；（2）建设项目批准、核准或者备案文件；（3）建设项目初步设计批准或者审核文件。建设项目拟占用耕地的，还应当提出补充耕地方案；建设项目位于地质灾害易发区的，还应当提供地质灾害危险性评估报告。”此外，报国务院批准的城市建设用地，农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案可以合并编制，一年申报一次；国务院批准城市建设用地后，由省、自治区、直辖市人民政府对设区的市人民政府分期分批申报的农用地转用和征收土地实施方案进行审核并回复。

2019年9月17日，自然资源部印发《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。对于划拨方式取得国有土地使用权的，经有建设用地批准权的人民政府批准后，市、县自然资源主管部门向建设单位除核发新的建设用地规划许可证之外，国有土地划拨决定书仍然保留。以出让方式取得国有土地使用权的，市、县自然资源主管部门依据规划条件编制土地出让方案，经依法批准后组织土地供应，将规划条件纳入国有建设用地使用权出让合同。建设单位在签订国有建设用地使用权出让合同后，市、县自然资源主管部门向建设单位核发建设用地规划许可证。

表3 建设用地批准手续沿革及合规性要点

建设用地批准手续历史沿革如表3所示，可大致分为两个阶段。第一阶段是1999年《建设用地审查报批管理办法》发布至2019年，用地申请前置事项包括：建设项目用地预审意见；建设项目批准、核准或者备案文件，对于在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，还应有建设项目初步设计批准或者审核文件。第二阶段是2019年发布《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》以来，将用地预审与建设用地规划许可证合并，自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。新的建设用地规划许可证包括用地单位、项目名称、核准用地机关、批准用地文号、用地位置、用地面积、土地用途、建设规模、土地取得方式，以及附图附件名称，如图1所示。由此可见，新的用地规划许可证已经涵盖了原建设用地批准书的事项内容，在功能上已经覆盖了建设用地批准手续中所包括的划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容，从形式上取代了后者。有关建设用地规划许可证的详细讨论将在规划合规性部分展开。

图1 2019年以后新的建设用地规划许可证（内页）

(四）土地登记办法

1.内涵与适用范围

当前，我国实行不动产统一登记制度。建设用地使用权、海域使用权、房屋等建筑物、构筑物所有权等不动产权利需遵循《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》等法规制度办理相关不动产登记。全国不动产登记工作由国务院自然资源主管部门（原国土资源主管部门）负责指导和监督。具体不动产登记办理事宜由不动产所在地的县级人民政府、直辖市、设区的市人民政府设立的不动产登记机构办理。

基础设施项目需要进行国有建设用地使用权以及房屋所有权登记。依法取得国有建设用地使用权的，可以单独申请国有建设用地使用权登记；依法利用国有建设用地建造房屋的，可以申请国有建设用地使用权及房屋所有权登记。办理国有建设用地使用权登记，应当附具土地权属来源材料、土地缴纳凭证等相关材料；办理国有建设用地使用权和房屋所有权登记，应当附具不动产权证书、建设工程符合规划材料、房屋竣工材料等相关文件。

2.历史沿革与合规性要点

土地登记制度是伴随着《土地管理法》建立的。较早的土地登记制度是1989年的《土地登记规则》，1995年国家土地管理局对《土地登记规则》作了补充和修订。根据《土地登记规则》（1995），土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。土地他项权利，是指土地使用权和土地所有权以外的土地权利，包括抵押权、承租权以及法律、行政法规规定需要登记的其他土地权利。

初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记。土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。土地登记的程序遵照: （1）土地登记申请；（2）地籍调查；（3）权属审核；（4）注册登记；（5）颁发或者更换土地证书。土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交：（1）土地登记申请书；（2）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（3）土地权属来源证明；（4）地上附着物权属证明。申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。

土地登记申请书应载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：（1）申请者名称、地址；（2）土地坐落、面积、用途、等级、价格；（3）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明；（4）其他事项。土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告，公告内容与土地登记申请书内容大致相同，包括土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；准予登记的土地权属性质、面积、坐落；土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出早议的期限、方式和受理机关；其他事项等。公告期满后，办理土地注册登记。由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。县级以上地方人民政府土地管理部门向土地他项权利者颁发土地他项权利证明书。

自2008年2月1日起，原国土资源部开始施行《土地登记办法》（后于2017年12月29日废止）。土地登记是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。国有土地使用权，包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权；集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交：（1）土地登记申请书；（2）申请人身份证明材料；（3）土地权属来源证明；（4）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（5）地上附着物权属证明；（6）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（7）本办法规定的其他证明材料。

土地登记簿是土地权利归属和内容的根据，应当载明：（1）土地权利人的姓名或者名称、地址；（2）土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况；（3）土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格；（4）地上附着物情况。土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明，土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。土地权利证书包括：（1）国有土地使用证；（2）集体土地所有证；（3）集体土地使用证；（4）土地他项权利证明书。土地权利证书由国务院国土资源行政主管部门统一监制。土地总登记是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。初始登记是指土地总登记之外对设立的土地权利进行的登记。

依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地的，还应当提供建设项目竣工验收报告；依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。

2014年国务院发布《不动产登记暂行条例》，自2015年3月1日起，国家开始实行不动产统一登记制度。国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作；县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。2014年5月，原国土资源部成立不动产登记局，标志着统一的不动产登记机构正式组建，不动产登记“四统一”工作（登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台）迈出了坚实一步，为建立和实施不动产统一登记制度提供了有力的组织保障。不动产登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿。不动产登记簿应当记载：（1）不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；（2）不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况；（3）涉及不动产权利限制、提示的事项；（4）其他相关事项。登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。国务院于2019年3月24日修订了《不动产登记暂行条例》，在上述内容方面修订变化不显著。

2016年原国土资源部发布实施《不动产登记暂行条例实施细则》，对土地、海域以及房屋、林木等不动产登记制度进行了详细规定，进一步规范了不动产登记行为，细化了不动产统一登记制度。依法取得国有建设用地使用权，可以单独申请国有建设用地使用权登记。依法利用国有建设用地建造房屋的，可以申请国有建设用地使用权及房屋所有权登记。申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交：（1）土地权属来源材料；（2）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（3）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（4）其他必要材料。其中土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同等文件。申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交：（1）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（2）建设工程符合规划的材料；（3）房屋已经竣工的材料；（4）房地产调查或者测绘报告；（5）相关税费缴纳凭证；（6）其他必要材料。

表4 土地登记手续沿革及合规性要点

土地登记手续沿革情况如表4所示。可以看到，我国土地登记手续大致可分为两个阶段，以2015年施行的《不动产登记暂行条例》为分水岭。第一阶段以原国土资源部的《土地登记规则》和《土地登记办法》为准则，依据划拨和出让两种土地取得方式，持批准用地文件和国有土地划拨决定书、国有土地使用权出让合同和支付凭证等文件办理土地登记。第二阶段为2015年3月1日至今，建立并逐步完善了不动产统一登记制度。对于依法取得国有建设用地使用权，可以单独申请国有建设用地使用权登记；对于依法利用国有建设用地建造房屋的，可以申请国有建设用地使用权及房屋所有权登记。国有建设用地使用权登记的前置手续不变；而国有建设用地使用权登记及房屋所有权登记的前置手续包括工程规划许可和竣工验收。

二、选址规划手续合规性

项目选址规划是在项目层面上对国家发展规划、专项规划以及空间规划的体现和映射。从投资建设角度，根据宏观规划、政策要求和现实条件，对产业、企业、园区和配套设施进行总体设计的规划。基础设施项目的规划手续主要包括建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。选址规划和立项之间存在较强的逻辑关联，选址意见书是划拨用地项目立项的前置手续，而所有类别投资项目的立项又是建设用地规划许可和建设用地工程规划许可的前置手续。

(一)建设项目选址意见书

1.内涵与适用范围

选址意见书是基础设施项目立项前法定审核要件，是拟建项目的基本情况和拟建项目规划的主要依据。该项手续的依据是《城市规划法》和《城乡规划法》。建设项目选址意见书的内容主要包括拟建项目名称、建设单位名称、建设项目依据、建设项目拟选位置、面积与建设规模等。

2008年以前，依据《城市规划法》，所有城市规划区内的建设项目均需要办理选址意见书，由城市规划行政主管部门核发。2008年《城乡规划法》实施以来，仅划拨用地的项目需要办理选址意见书，由城乡规划主管部门核发。当前，根据最新的《土地管理法实施条例》（2021年），建设项目批准、核准前或者备案前后，由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见。建设项目需要申请核发选址意见书的，应当合并办理建设项目用地预审与选址意见书，核发建设项目用地预审与选址意见书。

2.历史沿革与合规性要点

1990年4月1日，《城市规划法》开始生效，成为指导城市规划和城市建设的重要法规。在城市规划的实施部分提出，城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。

2007年10月28日，《城乡规划法》通过并发布，于2008年1月1日开始正式生效（后于2015年4月24日第一次修正、于2019年4月23日第二次修正），《城市规划法》同时废止。《城乡规划法》对于选址意见书办理手续进行了简化，明确仅划拨用地项目需要办理：按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。划拨用地以外的建设项目不需要申请选址意见书。其中，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目是指列入国务院《关于投资体制改革的决定》之中的项目。符合《城乡规划法》的规定要求应当申请选址意见书的或按照国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）的规定需要发改委批准或核准的建设项目，都应当申请核发选址意见书。

值得一提的是，对于以出让方式提供国有土地使用权的，虽然形式上不需要申请核发选址意见书，但根据《城乡规划法》，这类土地在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。因此，出让用地项目只是程序上不需要选址意见书，但事实上已经将拟建项目的基本情况和拟建项目规划作为土地出让合同的组件，在出让国有土地使用权之前也经审查完成，在一定程度上完成了选址意见书手续应该解决的问题。

根据《政府核准投资项目管理办法》（2014年6月14日生效、2017年4月8日失效）和《企业投资项目核准和备案管理办法》（2017年4月8日生效至今），对于实行核准制的项目，项目单位在报送项目申请报告时，均应当附具：（1）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目），以及（2）国土资源（海洋）行政主管部门出具的用地（用海）预审意见（国土资源主管部门明确可以不进行用地预审的情形除外）。

2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，改变了基础设施项目土地与规划两方面前期手续相对独立办理的局面，随着有关部委规划审批职能划转到新组建的自然资源部门，规划和土地手续办理主体和形式也随之发生变化。2019年9月17日，自然资源部印发了《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，统一核发《建设项目用地预审与选址意见书》，不再单独核发建设项目用地预审意见。使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审；需要办理规划选址的，由地方自然资源主管部门对规划选址情况进行审查，核发《建设项目用地预审与选址意见书》。

具体要求包括：（1）涉及新增建设用地，用地预审权限在自然资源部的，建设单位向地方自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，由地方自然资源主管部门受理；经省级自然资源主管部门报自然资源部通过用地预审后，地方自然资源主管部门向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。用地预审权限在省级以下自然资源主管部门的，由省级自然资源主管部门确定建设项目用地预审与选址意见书办理的层级和权限；（2）使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审；需要办理规划选址的，由地方自然资源主管部门对规划选址情况进行审查，核发建设项目用地预审与选址意见书。建设项目用地预审与选址意见书自批准之日起有效期为三年。

表5 选址意见书手续沿革及合规性要点

选址意见书手续沿革如表5所示。可以看到，在过去三十余年里，选址意见书手续的沿革大致可分为三个阶段。第一阶段是《城乡规划法》出台之前的在近二十年时间里，城市规划行政主管部门的选址意见书是设计任务书报请批准的前置手续。第二阶段是2007年《城乡规划法》出台之后，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，仅以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书，划拨之外的建设项目不再需要申请选址意见书。第三阶段是2019年规划审批职能划转到自然资源部门至今，选址意见书与建设项目用地预审意见合并，由自然资源部统一核发《建设项目用地预审与选址意见书》（主要内容及内页如图2所示）。

图2 2019年以后建设项目用地预审与选址意见书（内页）

(二）建设用地规划许可证

1.内涵与适用范围

建设用地规划许可证是建设单位向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经城市规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城市规划的法定凭证，是建设单位用地的法律凭证。办理这项手续的目的在于，确保土地利用符合城市规划，维护建设单位按照城市规划使用土地的合法权益。凡是在城市、镇规划区内进行建设需要申请用地的基础设施项目，都需要办理建设用地规划许可证。

2.历史沿革与合规性要点

根据1990年开始施行的《城市规划法》，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。

根据2008年开始施行的《城乡规划法》：（1）在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。（2）以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。此项内容在后续订正过程中（最近一次修订为2019年4月23日版本）未发生变化，至今生效。

2019年9月17日，自然资源部印发《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。具体而言，（1）对于划拨方式取得国有土地使用权的，经有建设用地批准权的人民政府批准后，市、县自然资源主管部门向建设单位除核发新的建设用地规划许可证之外，国有土地划拨决定书仍然保留。（2）以出让方式取得国有土地使用权的，市、县自然资源主管部门依据规划条件编制土地出让方案，经依法批准后组织土地供应，将规划条件纳入国有建设用地使用权出让合同。建设单位在签订国有建设用地使用权出让合同后，市、县自然资源主管部门向建设单位核发建设用地规划许可证。

表6 建设用地规划许可手续沿革及合规性要点

建设用地规划许可手续沿革如表6所示。可以发现，建设用地规划许可办理相关事项与其他手续的关系为：（1）划拨用地项目需要先申请选址意见书，然后进行立项批准或核准，再申请核发建设用地规划许可证；（2）出让用地项目需要先进行立项审批、核准、备案有关工作，然后签订国有土地使用权出让合同（含规划主管部门确立的项目规划条件），再申请核发建设用地规划许可证。总之，凡是在城市、镇规划区内进行建设需要申请用地的基础设施项目，都需要办理建设用地规划许可证。值得一提的是，根据前述对选址意见书内涵的解析，划拨用地和出让用地项目虽然在办理用地规划许可手续的程序上略有差异，但实质上均以出让地块的位置、使用性质、开发强度等控制性详细规划和审核备立项批复作为前置条件和依据，就审核的事项本质而言是一致的。

(三)建设工程规划许可证

1.内涵与适用范围

建设工程规划许可证是有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证，是建设单位建设工程的法律凭证，是建设活动中接受监督检查时的法定依据。办理这项手续的目的在于，确保有关建设活动的合法性，保证有关建设单位和个人的合法权益。凡是在城市、镇规划区内进行工程建设活动的，都需要办理建设用地规划许可证。

2.历史沿革与合规性要点

根据1990年开始施行的《城市规划法》，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。

根据2008年开始施行的《城乡规划法》，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。

值得注意的是，在项目前期工作手续办理时序上，建设工程规划许可是施工许可的前置条件。根据《中华人民共和国建筑法》（1997年11月1日全国人民代表大会常务委员会通过，最近一次修正时间为2019年4月23日），申请领取施工许可证的前置条件包括：建筑工程用地批准手续以及建设工程规划许可证等。

按照国务院办公厅于2019年3月13日发布的《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》中关于精简审批环节的规定，可以将用地预审意见作为使用土地证明文件申请办理建设工程规划许可证。

表7 建设工程规划许可手续沿革及合规性要点

建设工程规划许可手续沿革如表7所示，建设工程规划许可手续办理的前后次序较为明确：应先准备使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料，然后办理建设工程规划许可证，再办理施工许可手续。凡是在城市、镇规划区内进行工程建设活动的，都需要办理建设用地规划许可证。

三、 土地和选址规划手续合规性总结

(一）2019年之前土地手续的合规性

在过去二三十载，随着政策法规的演进和国家机构的调整，土地有关手续发生了较大的变化，在2019年土地和规划相关事项进行整合之前，土地有关手续脉络和要点如图3所示（以2016年《不动产登记暂行条例实施细则》施行后的审批或核准类项目为例）。本流程图以用地预审、建设用地批准书、土地权利证书（不动产权证）等土地手续为主线，主要为了阐明办理土地方面项目前期工作手续的意义，以及与土地相关要件最紧要相关的其他工作手续事项，其他项目前期工作手续有省略。

图3 2019年以前土地有关手续要点及与其他事项的关联

用地预审手续办理的主要依据是国家土地供应政策、土地利用总体规划和土地使用标准，是对建设项目用地事项进行的审查。主要审核的事项包括：用地选址是否符合国家供地政策；是否符合土地利用总体规划，需修改的，规划修改方案需符合规定；用地规模符合土地使用标准，确需突破土地使用标准的，是否出具节地评审意见等。根据所审核事项出具建设项目用地预审意见。简而言之，用地预审即在项目立项之前，对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。

建设用地批准书是在进行完用地预审和可行性研究报告审批（或项目申请报告核准）之后，建设单位向国土资源行政主管部门（土地行政主管部门）提出建设用地申请，在事权部门审查其所提请的供地方案等之后，准予使用建设用地的行政许可。建设用地批准书是土地使用者办理项目报建手续的依据文件。

土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。以有偿方式供地的，国土资源行政主管部门与受让人签订《国有土地使用权出让合同》，并向受让人颁发《建设用地批准书》。在受让人缴纳地价款和相关税费后，持合同和缴纳凭证申请办理土地登记，颁发国有土地使用证。以划拨方式供地的，国土资源主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，申请办理土地登记，颁发国有土地使用证。2014年之后，不动产统一登记制度开始施行。记录房屋所有权的不动产权权属证明，应在竣工验收完成后取得。

(二)2019年之前选址规划手续的合规性

根据《城市规划法》和《城乡规划法》，选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证是规划方面较为重要的项目前期工作手续。在城市规划的实施中，规划区的土地利用和项目建设必须符合城市规划，服从规划管理。在2019年土地和规划相关事项进行整合之前，规划手续要点及与其他事项的关联如图4所示（同样以2016年的审批或核准类项目为例）。类似地，本流程图以规划方面前期工作手续为主线，体现与规划相关要件最紧要相关的其他工作手续事项，其他项目前期工作手续有省略。

图4 2019年以前规划手续要点及与其他事项的关联

选址意见书，在2008年《城乡规划法》实施以来至2019年，对于审批制和核准制项目，一般是为以划拨方式提供国有土地使用权的项目立项前置要件，由城乡规划主管部门核发，对于出让方式提供国有土地使用权的，不需要申请核发选址意见书。这是因为根据《城乡规划法》，在出让用地项目的国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。因此，出让用地项目只是程序上不需要选址意见书，但在实际出让前履行了规划选址的实质性要求，将拟建项目的基本情况和拟建项目规划作为土地出让合同的组件。出让用地项目的规划条件手续，在一定程度上已经完成了选址意见书手续应该解决的问题。

建设用地规划许可证，是建设单位在向土地主管部门申请划拨土地前，或者签订完出让合同之后，经城乡规划行政主管部门确认建设项目位置和范围等符合城乡规划的法定凭证，是建设单位用地的法律凭证。没有此证的用地单位属非法用地。

建设工程规划许可证，是有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证。一方面，《城乡规划法》明确，申请办理建设工程规划许可证之前，应当提交使用土地的有关证明文件以及建设工程设计方案等材料。其中，使用土地的有关证明文件包括建设用地规划许可、国有土地划拨决定书（划拨用地项目）、土地有偿使用合同等（出让用地项目）、建设用地批准书。在各地投资管理手续办理流程中，一般将建设用地规划许可作为建设工程规划许可的前置要件。另一方面，没有建设工程规划许可证的建设单位，其工程建筑是违章建筑，不能领取不动产权属证件。建设工程规划许可证是建设工程办理建筑工程施工许可证、进行规划验线和验收、房屋产权登记等的法定要件。

(三)2019年以来土地与规划手续的合规性

根据中共中央2018年印发的《深化党和国家机构改革方案》，国家机构职能调整，原国土资源部的职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责等均划转给新组建的自然资源部。2019年以后，项目前期工作手续中部分土地和规划事项合并，土地利用总体规划、城乡规划等均被纳入国土空间规划“一张图”，土地、规划方面的主要手续要点及与其他事项的关联如图5所示（以2020年的审批或核准类项目为例）。

图5 2019年后的土地、规划手续要点及与其他事项的关联

首先，与图3、图4中主要流程不同的是，图5将用地预审与选址意见书合并。涉及新增建设用地的以及需要办理规划选址的，经由自然资源主管部门对用地预审（涉新增建设用地的）和规划选址（需要办理规划选址的）审查后，核发用地预审和选址意见书。使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审。

其次，将建设用地规划许可证和建设用地批准书合并，由自然资源主管部门核发新的建设用地规划许可证。以划拨方式取得国有土地使用权的，建设单位向所在地的市、县自然资源主管部门提出建设用地规划许可申请，经有建设用地批准权的人民政府批准后，市、县自然资源主管部门向建设单位同步核发建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书。以出让方式取得国有土地使用权的，市、县自然资源主管部门依据规划条件编制土地出让方案，经依法批准后组织土地供应，将规划条件纳入国有建设用地使用权出让合同。建设单位在签订国有建设用地使用权出让合同后，市、县自然资源主管部门向建设单位核发建设用地规划许可证。

值得一提的是，2019年国务院办公厅发布《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，提出可以将用地预审意见作为使用土地证明文件申请办理建设工程规划许可证。因此，建设用地规划许可不再是建设用地工程许可的前置要件。

四、结语

综上，我国基础设施项目在土地和规划方面的政策法律及审批程序发生了较大的调整和优化，这给如何看待存量基础设施项目前期工作手续的合规性提出了一定的挑战。在项目建设报审时的政策和现行政策有较大差异时，站在当今的时点下如何相对客观地看待当时项目手续办理情况，值得深入探讨。一般而言，更应该以当时的政策规定衡量当时的手续办理情况，也即基础设施项目土地和规划手续的合规性问题应首要着眼于项目建设时的历史环境和政策要求，应符合那个历史时点所适行的规定要求。

从本质上讲，看待项目前期工作手续合规性问题，除了要看项目建设当时的具体规定，更应当回归每项手续办理的意义、本质和实质，解析土地、规划相关要素在规划框架和政策体系指导下，是否得到了事实性和实质性地审查。在基础设施存量时代盘活政策主旋律不断唱响的当下，看待基础设施项目的土地和规划手续的合规性问题，既要回到历史，也要尊重现实，还要面向未来，要积极稳妥、务实有效、依法合规地处置历史遗留的合规性问题。

附：土地和规划部分的主要政策清单（按文中出现先后顺序）

1.全国人民代表大会《宪法修正案》（1988年）

2.全国人大常委会《土地管理法》（1988年）（主席令第12号）

3.国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年国务院令第55号）

4.全国人大常委会《城市房地产管理法》（1994年）（主席令第二十九号）

5.国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（2002年）（国土资源部令第11号）

6.国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》（2003年）（国土资源部令第21号）

7.国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）

8.全国人民代表大会《物权法》（2007年）

9.国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（2007年）（国土资源部令第39号）

10.国务院《土地管理法实施条例》（2021年）（国务院令第743号）

11.国务院《土地管理法实施条例》（1998年）（国务院令第256号）

12.国土资源部《建设项目用地预审管理办法》（2001年）（国土资源部令第7号）

13.国务院《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）

14.国土资源部《建设项目用地预审管理办法》（2004年）（国土资源部令第27号）

15.国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）

16.国土资源部《建设项目用地预审管理办法》（2008年）（国土资源部令第42号）

17.国土资源部《建设项目用地预审管理办法》（2016年）（国土资源部令第68号）

18.全国人大常委会《土地管理法》（2004年）（主席令第28号）

19.中共中央《深化党和国家机构改革方案》（2018年）

20.自然资源部《关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）

21.自然资源部 国家发展改革委 交通运输部 水利部 能源局 铁路局 民航局《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号）

22.国务院《土地管理法实施条例》（2014年）（国务院令第256号）

23.国土资源部《建设用地审查报批管理办法》（1999年）（国土资源部令第3号）

24.国土资源部《建设用地审查报批管理办法》（2010年）（国土资源部令第49号）

25.国土资源部《建设用地审查报批管理办法》（2016年）（国土资源部第69号）

26.国家土地管理局《土地登记规则》（1989年）

27.国家土地管理局《土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）

28.国土资源部《土地登记办法》（2008年）（国土资源部令第40号）

29.国务院《不动产登记暂行条例》（2014年）（国务院令第656号）

30.国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年）（国土资源部令第63号）

31.全国人大常委会《中华人民共和国城市规划法》（1989年）（主席令第23号）

32.全国人大常委会《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）（主席令第七十四号）

33.国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）

34.国家发展改革委《政府核准投资项目管理办法》（2014年）（发展和改革委令第11号）

35.国家发展改革委《企业投资项目核准和备案管理办法》（2017年）（发展和改革委令第2号）

36.全国人大常委会《中华人民共和国建筑法》（1997年）（主席令8届第91号）

37.全国人大常委会《中华人民共和国建筑法》（2011年）（主席令第46号）

38.全国人大常委会《中华人民共和国建筑法》（2019年）（主席令第二十九号）

39.国务院办公厅《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）