欧盟国际采购工具法案（IPI）对中国工程企业的影响与应对

历经10年的磋商和酝酿，欧州议会和欧盟理事会在2022年6月23日正式通过了国际采购工具法案（Inter national ProcurementInstrument，简称IPI法案），该法案已于8月底正式生效，有效期5年。可以预期，IPI法案将对非GPA（世界贸易组织框架下的《政府间采购协议》，Government procurement Agreement）成员国的企业参与欧盟国家政府采购项目造成很大的限制，尤其对中国等新兴经济体国家具有较强的针对性，这将对在欧盟开展经营的中国企业，特别是中国工程类企业产生重大的负面影响。本文通过梳理法案的立法背景和研究其部分关键条款，提出中国企业的应对建议。

IPI立法过程中的中国因素

中国问题一直是欧盟起草IPI法案过程中的一个重要考量因素，这在法案的3个主要立法阶段都有所体现。

在2012年，欧洲议会发布的《关于欧盟和中国不平衡的贸易的决议》中表达了它的关注，“外国企业在获得中国公共采购方面面临困难的事实，例如被排除在重大政府采购项目之外（如中国的三峡大坝、鸟巢和2008年奥运场馆等），这与进入欧洲公共采购得到保障的事实形成鲜明对比。”并“呼吁欧盟委员会迅速制定……一份欧洲文件，以确保在公共采购市场开放方面的对等性。”

在2016年，欧盟对于中国的态度更加明显。认为，“中国的公共采购市场是巨大的，但在很大程度上没有被欧盟公司所开发，因为进入这个市场的机会受到法律和政策的限制，有利于国内货物和服务而不是外国货物和服务。虽然中国的公共采购政策不符合世贸组织的《一般采购协议》，但只要中国不是《一般采购协定》的签署国，欧盟就不能在世贸组织法律框架内对其提出质疑和调整。”因此，欧盟迫切需要采取单方途径来提出和解决与中国在公共采购方面的不对等问题。

在 2019年，在欧盟委员会和欧盟外交与安全政策高级代表（ HR/VP）向欧洲理事会会议提交的《欧盟与中国关系战略展望》中，提到“中国公司在克罗地亚建造一座桥梁（3.45亿欧元）和在波兰建造水项目（5300万欧元）”，但“欧盟公司在获得中国以及其他外国市场的采购机会方面经常遇到困难。特别是在欧盟公司具有高度竞争力的行业（例如：运输设备、电信、发电、医疗设备和建筑服务）。而且，这种保护主义趋势正在上升。”进而，在其中提出的塑造双边战略关系10项具体行动中明确提出，“促进互惠并开放在中国的采购机会，欧洲议会和理事会应在2019年底前通过《欧盟国际采购工具法案》。”

在国际贸易层面，欧盟一直试图在世界贸易组织 (WTO)2014年修订的《政府采购协定》的范围内，以多边方式实现这一目标，签署方包括包括加拿大、欧盟、日本、英国和美国等国家，并以双边方式，通过签署自由贸易协定，如欧盟-日本经济伙伴关系协定（EPA)的政府采购章节。

然而，结果是好坏参半，因为许多新兴经济体仍然没有加入《政府采购协定》或以双边方式向欧盟开放其公共采购市场，例如，巴西、中国、印度和俄罗斯等主要新兴经济体。而且，中国与欧盟之间持续多年的贸易顺差问题更为突出。特别是从2016年以来，中国一直居于欧盟前五大逆差来源地的首位，且顺差额逐年增长。这导致双方多年来在反倾销、技术性贸易壁垒、保障措施和知识产权等领域的贸易摩擦持续不断，欧盟也不断强调中国必须采取应对措施来改变贸易一直失衡的局面，贸易失衡已经是影响双方关系的一个重要因素。同时，由于多方面的因素，中国加入世界贸易组织《政府采购协定》的谈判进展缓慢，导致中国的公共采购市场并没有对欧盟企业开放，欧盟由此一直将中国视为在公共采购领域采取歧视性措施的典型对象之一。所以，这些因素都促使欧盟将中国问题作为制定该法案的一个重要因素，意图推动甚至是迫使贸易伙伴国家参与GPA谈判，加速开放公共采购市场。从这个意义上看，IPI法案有可能成为中欧贸易摩擦的一个新的领域。

IPI调整措施的解读

IPI法案包括序言和三章十五条。第一章是一般性规定，包括法案针对的主题事项、适用的公共采购范围和法案涉及的重要法律定义、原产地规则等；第二章为该法案的关键条款，详细规定了对第三国的调查和协商程序、IPI调整措施以及订约主体豁免和例外情况等内容；第三章为其他实施程序、报告和审查制度等条款。其中，IPI调整措施（IPI measures）对企业的影响最为直接，是指如果调查证实了第三国限制性措施或做法的存在，且有关第三国拒绝参与磋商进程或者磋商没有结果，欧盟委员会应采取调整结果、排除投标或其组合的调整措施。具体内容分析如下。

一、调整措施的考量因素

1.调整措施应与第三国的限制性措施具有相称性。

2.有关货物和服务的替代供应来源具有可用性。

3.应基于对欧盟运营商的利益等所有各种利益的整体评估的基础上做出。

二、调整措施的门槛条件

调整措施仅适用于估计价值超过门槛条件的公共采购程序。其中，对于工程和特许权，该项目的估计价值应等于或超过15,000 ,000欧元（扣除增值税），对于货物和服务，其估计价值应等于或超过5,000 ,000欧元（扣除增值税）。IPI调整措施的对象仅针对估计价值较高的大型采购项目，缩小了法案的适用范围，这既保证中小型公司参与的项目己经不大可能受到该法案的影响，同时也减少了招标当局的行政负担。

三、调整措施的种类

欧盟委员会要求订约当局或订约实体采取的措施如下。

1.对原产于该第三国的经营者提交的投标书进行分数调整。

分数调整措施的百分比值。根据第三国和其提供货物、服务、工程或特许权的部门，分数调整设定最高为投标评估分数的50%。在公共采购程序中，如果价格是唯一的获得合同标准，分数调整设定最高为投标评估分数的100%。一项调整措施的结果应在分别明确计算各自部分的百分比值基础上算出。对结果的调整只应适用于评估来自有关第三国的经济经营者提交的投标书的目的，这种措施不影响中标后与中标者签订的合同所要支付的价格。

2.排除原产于该第三国的经营者提交的投标。

四、调整措施的撤销、暂停与恢复

如果欧盟委员会认为第三国采取了令人满意的纠正措施，以消除或补救对欧盟经营者、货物或服务进入该第三国公共采购或特许市场的损害，或者如果第三国承诺取消有关限制性措施或做法，委员会可以撤销IPI措施或暂停其适用。但是，如果事后欧委会认为第三国所采取的纠正行动或承诺已被撤销、中止或不适当地执行，它应公开其调查结果，并立即恢复IPI措施。可以看出，从决定到撤销、暂停与恢复，调整措施保留充分的适用弹性，充分说明了施加调整措施不是目的，整个程序一直留有与第三国继续谈判达成协议的空间。

五、实施期限

一项调整措施应在其生效后5年内到期，到期后可以延长5年的期限。

六、招标当局免于适用IPI法案的标准

欧盟委员会可以通过一份该成员国人口在5万以下的行政单位的豁免名单，且这些当局满足过去3年中签署的合同总价超过欧盟有关指令规定的合同总价值的80%，豁免名单中的地方招标当局不适用该法案。

七、中标者的附加义务

在符合一定条件下，招标当局和实体还应在公共采购文件中规定中标人的下述义务：

（1）不将合同总价值的50%以上分包给原产于受IPI措施限制的第三国的经营者。

（2）对于标的包括货物供应的合同，确保在合同有效期内，为执行合同而提供的、原产于受I PI措施限制的第三国的货物或服务不超过合同总价值的50%，无论这些货物或服务是由中标者直接提供还是由分包商提供。

而且，中标人应向招标当局或应其要求向招标实体提供与（1）或（2）点相应的充分证据，否则中标人应按合同总价值的10％—30％向招标当局支付费用。可以看出，这条附加义务堵塞了第三国的经营者通过分包的方式间接取得欧盟公共采购项目，从而规避IPI法案适用的可能性。

八、例外情况

在特殊情况下，招标当局和招标实体可以决定不对公共采购程序适用IPI调整措施，如果满足以下条件之一：

（1）只有来自受IPI措施限制的第三国的经营者的投标书符合投标要求；

（2）出于与公共利益有关的压倒性原因，如公共卫生或环境保护，不采取IPI措施是合理的。

这是IPI法案为像新冠疫情、地质灾难等突发自然灾害或者特殊招标情况预留了例外开口，保证各成员国在特殊情形下的自主权。目前的规定相对比较原则，有待细则出台进一步明确。

中国工程企业的应对建议

首先，在国家层面上，各国的贸易政策博弈是长期的和根本性的，这有待于我国政府适时出台相应的应对措施。而企业本身仅仅是这种国家间利益博弈的着力点，事实上处于相对被动的地位。但这并不意味着中国企业只能无所作为，最为可行的是，是通过合理利用和规避 IPI法案的规则，找到应对思路。

一、在参与项目方式上，与外国企业开展多种形式的合作

在总结现有与跨国企业在第三方市场合作经验的基础上，中国企业可以在对外承包工程的设计咨询、造价咨询、投融资、工程建设标准化、建设施工和运营管理等方面，深化与有意愿的国家、国际组织、大型跨国企业、国际金融机构等开展多边合作。

在股权投资方面，中国企业既通过成立属地公司等方式推进属地化建设，来提高本土化成分；也可以以收购、参股、合资等方式（占比不超过15%）与国际承包工程企业合作，支持参股企业直接参与投标的方式来间接参与欧盟项目，为高水平参与项目竞争创造便利化条件。

在分包方面，中国工程企业可以作为专业分包商参与欧盟项目，同时控制不超过参与项目合同总价值的50%。例如，在工程项目的投融资、设计咨询、设备采购、建设施工、运营管理等多个方面进行参与，不断提升国际竞争力，有利于推动对外承包工程发展向产业链高端延伸。

二、在项目范围上，合理选择多种类的招标项目

中国企业可以关注 IPI法案管辖之外的当地项目，以及该法案的例外条款中的项目，寻找参与多种类欧盟项目的机会。

在非欧盟资金支持的项目方面，中国企业可以关注多边开发银行资助的项目、私人投资的项目和惠及民众的“小而美”民生项目。特别是民生项目相对规模小、周期短、经济和社会效益较好，当前“小而美”项目成为我国对外合作的优先事项，特别是聚焦清洁能源、农业经济、卫生健康、文化教育等领域，将得到我国对外援助资金的重点政策支持。

在IPI法案的例外条款方面，一是招标方，欧盟将来发布的免于适用法案的采购当局清单，关注在例外清单上的招标当局发布的招标项目。二是投标要求，中国企业可以寻找不对公共采购程序适用 IPI调整措施的招标项目（满足投标方唯一、公共卫生或环保因素等），但这类项目更有赖于欧盟委员会和招标方，其范围和程度有赖于该法案落实的情况。

三、密切跟踪IPI法案的实施进展，及时调整和制定有针对性的应对措施

首先，IPI法案为欧盟实际执行法案预留了一定的弹性空间。其明确规定，是否采取IPI调整措施需要考量与第三国限制性措施的相称性、替代供应来源的可用性、符合欧盟利益的整体性等3个重要因素。这些规定为欧盟委员会实际执行法案保留了灵活性，法案的实际执行还需要结合中欧政治和贸易关系的实时变化等外部因素来调整。其次，现在法案的条款规定较为原则，法案的实施情况有待进一步考察。例如，评分调整措施、豁免 IPI措施清单等的具体程序标准和要求都有待于欧盟委员会在明年发布实施细则，才能提供更为具体和详细的执行细节来支持该法案的实施。所以，中国企业有必要密切跟踪，通过更长一段时间的观察和研究，再进一步完善企业内部的合规制度和制定具体的应对措施。

（作者工作单位：北京德和衡律师事务所）