作者：中建政研政府投融资研究中心助理研究员

前言：

当前，在地方政府隐性债务监管、PPP项目整改、专项债限额、一般债难落地的新形势下，各地政府建设资金财力不足、融资难度大、资金使用效果不好、刚性兑付债务存量大等现象日益严峻，政府及其权属平台公司面临的偿债压力日益严峻。对一些纳入年度实施计划的建设项目，越来越多的地方政府运用“投资人+EPC”的合作模式解决项目筹资问题，这对建筑央企参与地方政府投资项目提出了更高要求。

2021年8月11日国务院国资委发布《中央企业投资监督管理办法》，办法进一步明确中央企业规范投资管理，优化国有资本布局和结构，更好地落实国有资本保值增值责任，要求中央企业强化投资行为的全程全面监管。本文结合国家政策背景和企业发展现实需求，对建筑央企参与“投资人+EPC”项目提出针对性的建议：

一、 项目研判要点

“投资人+EPC”是将传统EPC与投融资相结合一种创新模式，由政府授权的项目业主（平台公司或地方国企）通过公开程序选定投资建设方，并由投资建设方负责项目设计、采购、施工以及筹资或协助项目融资，待项目竣工后，再由项目业主按照投资合同约定进行投资回报返还的一种合作模式。

1.合规性审查

项目实施中，虽然通过由政府授权的项目业主作为实施单位，在立项主体和招标层面隔断了投资方获取项目投资回报的还款责任，不涉及隐性债务，未形成刚性付款责任。在地方政府隐性债务审查日益收紧的政策背景下，应在项目的建设产出中包装一部分具有经营性收入的子项目，以项目自身经营收益和项目业主的综合收益作为项目的第一还款来源，满足项目的合规性要求；其次关注项目付款方式，固化延期的付款方式很难经得起穿透式审查的识别。

2.支持区域范围

加强对项目所在区域的尽调，审慎进入债务率高、地方平台公司存在长期或经常性违约事件的区域；积极参与地方财力相对稳健，财政自给率在合理区间内，营商环境较好，国民经济与社会发展趋势良好的区域。

3.明确投资边界

因建设方增加了投资义务，企业在项目前期工作中，应厘清双方的权利义务范围；确定投资边界，对拟投入资金的本息、使用计划、投入周期、保障措施等方面明确细化；设置止损条款，疏通资金能进能出的通道；综合考虑资金时间价值、融资成本等方面，确保项目内部收益率在合理水平。

4.收益分配机制

在项目收益分配上，项目业主与投资人应按“共同投资、共担风险”的原则分配项目收益，社会投资人单纯地享受固定收益率而与项目公司的收益脱钩，实质就形成了明股实债。参照项目的经营内容，建立起相应的绩效考核细则，项目业主根据项目运营情况考核评分，对投资人按效付费，实现风险共担、收益共享。

二、对策与建议

1.转变项目策划思路

建筑央企参与地方投融资项目，受限于自身主营业务增长的考核压力，存在重建设、轻运营的投资偏好，进而多关注其投资额对施工份额的拉动比，忽视对项目经营收益的深度研判。新形势下，项目自身的造血能力是项目建设资金能够得到有效落实的底层逻辑，也是金融机构研判项目可融性的最大支撑，市场认可度高的经营性现金流是实现项目自融的必要条件。

2.以政策为导向，把握资金流向

积极关注热点政策，把准政策导向，精准谋划项目，进行有效投资。强化政策时间窗口意识，提高项目谋划的针对性和时效性，参与实施顺应国家政策导向、符合区域金融机构偏好的优质项目。

3.对标金融机构，关注项目可融性

项目前期，加强与农发行、国开行等政策性银行的沟通，以金融机构风控要求识别项目可融性。在项目融资视角下，综合研判项目合规性、收益可实现性、政策支持力度等方面。

4.以分期实施理念，合理规划开发时序

由于采用投资人+EPC模式的项目大多项目体量大、周期长。项目自身经营能力通常依托于完善的基础设施和公共服务配套设施，这需要在项目实施过程中，合理规划开发时序，以“肥瘦搭配”的方式弥补非经营性或准经营性项目的资金缺口，从而实现滚动开发，持续经营。

结语

“投资人+EPC”模式创新的内在逻辑是项目以自身经营性收益覆盖全部或大部分的建设成本，社会投资人作为项目公司股东方，根据其出资占比享有分红收益。该模式适应了当前地方财政支出压力与建设任务持续推进的矛盾，值得探讨其规范合规的实施路径，从而引导社会资本能够积极有序地参与到基础设施建设项目中来。