缅甸政治与社会环境变化对中资项目的挑战与应对

缅甸是南亚与东南亚的连接点和过渡带，也是中国南向的陆上邻国和友邦。独特的地缘关系使缅甸成为中国企业走出去的重要目的地之一，澜湄合作和“一带一路”倡议则加速了这一进程。然而，缅甸是联合国认定的最不发达的国家之一，经济社会发展程度不高，政治形势异常复杂，近年来的政治转型使政治与社会环境更加复杂。在这种背景下，在缅中资项目面临一系列风险和挑战，有效应对各种挑战是赴缅投资企业和国家相关部门面临的一项重要任务。

一、缅甸政治与社会环境的剧变

近年来，政治转型不仅使缅甸政坛出现巨大变化，而且使在缅投资的中资项目面临一系列风险和挑战。缅甸在独立后经短暂实行过英国式议会制，但后来长期由军人执政。2010年举行总统选举并结束军政府统治，但2011年开始执政的登盛政府仍具有深厚的军人色彩。原因在于，登盛原为缅甸三角区军区司令，曾任军政府总理，他领导的巩发党的前身（巩协）是军政府时期重要的执政辅助组织。2015年缅甸再次举行大选，民盟获胜并于2016年开始执政。

由于军政府时期的长期严格控制，缅甸民众几乎没有太多参与政治或表达诉求的机会，西方势力也很难直接与缅甸社会接触。然而，政治转型使缅甸社会发生重大变化。第一，缅甸民众对军政府和军方的容忍度达到极限，抵触和反对一切有军政府或军方背景的项目。第二，长期的权利限制一经解除，民众特别热衷于参与政治活动或表达个人诉求。第三，政治转型使缅甸社会热切希望拥抱西方，社会对外开放程度提高，西方政治势力通过发展NGO、资助缅甸政治团体、借助社交媒体影响缅甸舆论等形式在缅甸扩展影响力。

特定的历史条件导致缅甸国内出现多元化的社会政治力量。

第一，中央政府层面呈现“双权力中心”结构，即军方和民盟领导的民选政府。尽管军政府在形式上已经不复存在，但军方在国会和一些具体问题上的权力和影响力仍不无可替代；民盟政府相对于军政府或军方而言仍是一个弱势政府，但拥有多数民众的支持。

第二，地方政府层面呈现“行政-司法权力牵制”局面。根据2008年的缅甸宪法，缅甸各省邦的行政长官由执政党组建的联邦政府任命，省邦议会无权任命。在这种情况下，省邦级行政长官所在的政党可能在地方议会中不占多数，这可能导致地方政府与地方议会之间的权力牵制。

第三，央地关系层面呈现“权力分配或利益分配不满”问题。一方面，由于资源分布不均衡，缅甸部分省邦与联邦政府之间在利益分配方面产生矛盾。另一方面，由于民族、宗教和历史原因，缅甸许多邦存在民族地方武装自治现象，这些自治地方政府有些得到联邦政府和军方的认可与支持，有些得到认可但没有实际支持，有些没有得到认可，它们与联邦政府和军方的关系存在权力或权利分配的矛盾。第四，社会层面呈现“多力量中心”的格局。除军方和民盟之外，缅甸社会的主要政治力量还包括少数民族团体（尤其是民地武）、佛教僧侣、NGO、媒体、在野的巩发党、其他合法政党、工会、学生组织等。

二、在缅中资项目面临的挑战

缅甸复杂的政治与社会环境导致许多在缅中资项目面临巨大的风险和挑战。在缅甸境内外各种势力的影响下，有些中资项目多次被迫停工，有些被长期搁置。

第一，政治风险与挑战。一是缅甸军方背景项目的尴尬。例如，密松水电站项目和莱比塘铜矿项目均始于军政府时期和军方色彩浓厚的登盛政府时期。缅甸民众对军政府和军方的不满使他们倾向于反对一切具有军政府或军方背景的项目，这两个项目也因此受到冲击，前者被搁置至今而后者曾多次被迫停工。二是缅甸央地博弈的负面效应。缅甸国内的民族地方武装与联邦政府或军方的关系非常复杂，民族自治地方与中央政府之间在政治和经济权利方面的分歧不仅可能导致武装冲突，而且会使中资项目卷入其利益争夺之中。例如，密松水电站项目是缅甸政府军与克钦独立军之间矛盾的牺牲品。三是缅甸社会参与政治的热情。由于政治转型导致的政治环境变化，缅甸的各种社会政治团体积极参与针对外资项目的抗议与示威。四是西方势力渗透缅甸的影响。在西方NGO和媒体的资助与煽动下，一些不明真相的缅甸民众常因对各种议题的关切加入到抗议或围堵中资项目的行列。

第二，环保风险与挑战。一方面，中方项目的特点导致易受环保方面的攻击。中国在缅甸的投资大多数集中在能源或矿产领域，这很容易引起当地居民和环保组织的关注。另一方面，西方的抹黑和煽动。一些西方国家的势力不希望中国的海外项目取得成功，常通过媒体抹黑中资项目，引导舆论走向，并通过NGO煽动和资助缅甸当地民众抗议，引发缅甸民众与中资企业的矛盾。

第三，社会风险与挑战。一是拆迁补偿与安置问题。许多大型项目需要征地和搬迁，这就涉及土地补偿和居民安置问题。莱比塘铜矿项目所在地区涉及不少农田征用和村舍搬迁，但面土地补偿的标准远低于当前民众的心理预期，这对项目建设提出巨大挑战。二是当地人的就业与生计问题。雇佣当地劳动力对中资企业来说不是太大问题，但由于缅甸发展相对落后，政府治理能力有限，当地政府和民众认为外资企业应负责解决搬迁居民及项目周边民众的就业与生计问题。三是当地社区发展与教育问题。当地社区的长远发展和教育事业原本是缅甸政府的责任，但地方政府和当地居民也期待外资企业予以解决。如果中企不承担上述责任，项目就会遭到当地民众的抵制和反对，如果承担则会大大增加企业的负担。

第四，宗教风险与挑战。缅甸是一个佛教为主的国家，不仅僧侣在缅甸有很大的政治影响力，佛塔和寺庙本身也对缅甸社会具有深远的影响。例如，在莱比塘铜矿项目的矿体正上方，有一座拥有百年历史的佛塔，开展正常的建设和开采工作必须对佛塔进行搬迁。然而，该佛塔对当地民众具有非常重要的意义，搬迁佛塔对他们来说前所未闻，这对继续推进项目构成巨大的挑战。

三、莱比塘铜矿项目的成功经验

莱比塘铜矿项目位于缅甸联邦实皆省南部的蒙育瓦市，中方投资企业为中国兵器工业集团下属万宝矿产有限公司。2012年6月至11月，莱比塘项目受到干扰，多次被迫停工。经过中方的努力，该项目不仅顺利复工并收回投资，而且获得当地民众的认可和支持，为其他中资海外项目提供有益的借鉴。

第一，应对政治风险与挑战。一是通过多种渠道向缅方表达中国政府的关切。在高层的关怀下，中方通过多种渠道向缅方表达中国政府对该项目的重大关切，敦促缅甸政府采取有效的保护和推动措施。二是妥善处理与当地政治组织和NGO的关系。例如，万宝公司派人参加当地政治组织缅甸88学生组织召开的“保护莱比塘研讨会”，阐述中方的立场和政策，表明企业的态度和决心，较好地解决了对方的关切。三是积极改进工作方式。莱比塘铜矿项目初期，缅甸合作方的工作方式招致缅甸民众的不满，征地和搬迁工作一度陷入困境。在中资企业的努力争取下，缅甸合作方同意中方人员到村舍做工作，中方人员通过深入社区进行走访、集会宣讲和逐户沟通等方式让更多村民了解项目和理解公司。

第二，应对宗教风险与挑战。一是确立佛塔搬迁的可能性。根据缅方调查委员会的报告，莱比塘矿区的佛塔“很难认定是文化古迹”，也“找不到村民传说的莱迪高僧修建的宗教古迹的证据”，万宝公司从而确立了搬迁佛塔的可能性。二是处理好与缅甸僧侣协会的关系。在搬迁佛塔之前，万宝公司与缅甸佛教各界进行广泛而细致的沟通，邀请包括缅甸国家僧侣协会主席在内的27位高僧出席意见征询会，最终达成同意搬迁佛塔的意见。三是处理好与当地信众的关系。当地民众几乎都是佛教信徒，会在各种节日和庆典时期到佛塔和寺庙参加活动。万宝公司不仅在新址重建了佛塔，而且扩建了寺庙，并定期为寺庙捐款，得到当地民众的认可。

第三，应对环保风险与挑战。一是聘请国际权威机构负责环评报告。为了提高项目的环保和生态标准，万宝公司聘请国际权威环评机构，采用最高最严的国际标准，标准了缅甸首个获得政府批准的大型项目环评报告。二是确保生产过程中不产生环境污染。莱比塘铜矿生产阴极铜，加工方法采用湿法冶金，即在水溶液中进行化学反应。为了确保不污染土壤和水源，企业采取措施防止水溶液流失和渗透，并循环利用和反复提取水溶液中的铜离子。三是妥善处理生产过程中挖出的土方。在采矿过程中，挖出的土石会被堆放在矿区内。为了防止堆场滑落或坍塌，企业严格按照设计规定落实边坡角度，逐层堆存，并对堆土场地表进行植被覆盖。

第四，应对社会风险与挑战。一是增加土地补偿。中方企业在缅甸法律规定的基础上，根据实皆省政府提出的赔付标准发放土地赔偿金，后来又根据调查委员会和调查报告执行委员会的建议，额外发放了第二次土地补偿金和第三次土地补偿金。二是保障村民生计。莱比塘铜矿项目雇佣当地居民3970人，属地化率达到89%，远高于缅甸外商投资法的规定。万宝公司为涉及的失地但尚未在铜矿项目实现就业的村民持续提供待业补助金，累计支付待业补助金65.76亿缅币。三是帮助社区发展。万宝公司累计投铜矿项目入800万美元用于社区发展，不仅无偿为村民创办HDPE管厂、瓶装水厂、砖厂、运输队和养鸡场等小微企业，吸纳村民就业并免费培训他们的技能，而且帮助矿区附近的社区兴建了幼儿园、小学和中学，受到当地民众的普遍欢迎。

总之，中企在各国的挑战虽不完全相同，却具有很高程度的相似性，莱比塘铜矿的成功经验可以对中企应对海外风险提供启示和借鉴。

第一，加强政府合作，保障中企利益。无论应对政治动荡还是政府更替后的政策变化，都需要中国加强与项目所在国现政府的沟通、交流与合作，综合运用利益吸引与违约惩罚两种手段，推动该国政府保障中企的合法利益。

第二，提高环保标准，消除生态隐患。中资企业需要自我加压，提高环保意识和标准，实施项目前做好环境评估报告，实施过程中注重生态与环境保护，防止各种污染，压缩西方势力的操作空间，消除项目所在国民众的疑虑。

第三，承担社会责任，注重民心相通。为了更好地融入当地并获得当地人的理解和支持，中资企业需要在能力和成本可以负担的范围内尽量多承担一些社会责任，包括教育、民生和技能培训等。第四，主动正面宣传，做好企业公关。在海外投资的中企需要特别注重加强企业公关能力，不仅要及时公开项目的环评标准和结果，而且要通过多种渠道尤其是项目所在国的渠道发布当地人关注的各方面信息，消除各种负面影响并积极宣传企业的正面形象。