中央国资监管、地方国资实力与新旧国企改革行动比较分析...

一、国资监管

哪地国资实力更强？最全地方国资实力图谱，涉及31个省份，这一区域国资规模竟占全国1/3...

2022年12月12日，国务院公布21年家底：国企资产、国有资源表

财政部（代国务院）公布了：《国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告》主要内容如下表：

一、国有企业资产情况表   单位：万亿元

国有企业资产 总计660.7 万亿元。

二、国有自然资源资产情况表：

总计：无价之宝

三、全国行政事业性国有资产情况：

1，资产总额54.4万亿元；

2，负债总额11.5万亿元；

3，净资产42.9万亿元。

其中：

行政单位资产总额19.0万亿元，

事业单位资产总额35.4万亿元。

《国资报告》杂志2023年8月刊推出特别策划《国资集中监管新优势》，多角度、多方面梳理了现行国资监管体制20年来尤其是党的十八大以来的演进完善、实践成效和经验做法。总体看，中国特色国有资产监管体制已基本成熟定型，为保障我国国有资产安全、发挥国有经济战略支撑作用、推进高质量发展提供了重要保障。小新现选取部分文章与您分享，此为第一篇——《中国特色国有资产监管模式的演进和启示》。

中国特色国有资产监管模式的演进和启示以习近平同志为核心的党中央高度重视国有资产监管工作，党的十八大、十九大都对完善各类国有资产管理体制作出重大部署，党的二十大继续强调深化国资国企改革。国务院国资委深入学习领会习近平总书记关于国有企业改革发展和党的建设的重要论述，贯彻落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕新时代新征程国资央企使命任务，切实加强国资监管工作。2023年7月13日，在中央企业负责人研讨班上，国务院国资委党委书记、主任张玉卓明确提出，进一步调整优化监管政策、监管方式、监管手段，推动国资央企真正成为堪当时代重任的大国重器、强国基石。回顾改革开放以来我国国有资产监管模式演进历程，基本每十年进行一次调整完善，其目的都是为了适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求，为了实现国资央企在现代化建设不同时期的使命任务。实行有计划的商品经济时的授权监管模式。1982年9月，党的十二大提出计划经济为主，市场调节为辅的原则。1984年10月，党的十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确我国社会主义经济是有计划的商品经济。适应建立自觉运用价值规律的计划体制、发展社会主义商品经济的需要，全民所有制企业由传统计划经济体制下按照政府计划指令组织生产活动、产品由政府统购统销的产品生产者的角色，转变为依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位，打破了“国有国营”的传统管理模式。政府和企业的关系由附属关系调整为授权关系，企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理权。1988年4月七届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，从法律上对这一政企关系和监管模式进行了确认。这一调整，牢牢把握增强企业活力这一经济体制改革的中心环节，着力解决国家对企业统得过多过死，忽视商品生产、价值规律和市场作用的问题，有利于促进社会生产力发展和经济技术进步，实现我国经济全局和国家财政经济状况的根本好转。建立社会主义市场经济体制后的出资监管模式。1992年10月，党的十四大确立社会主义市场经济体制为我国经济体制改革的目标。1993年11月，党的十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出必须进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。通过建立现代企业制度试点、公司制股份制改革，国有企业由商品生产经营者的角色进一步转化为独立的市场主体，具有法人资格，享有法人财产权，以其全部财产对外承担责任。政府和企业的关系由授权关系调整为出资关系，国家作为股东依法享有获取资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。1993年12月八届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国公司法》，从法律上对此予以了确认。这次调整，既有力促进了企业经营机制转换，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，也适应了从战略上调整国有经济布局和改组国有企业，搞好整个国有经济的需要。星空下的架桥突击队和中国铁建大国重器巍然挺立完善社会主义市场经济体制后的出资人代表监管模式。2002年11月，党的十六大提出完善社会主义市场经济体制，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，同时明确国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2003年10月，党的十六届三中全会作出《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出建立健全国有资产管理和监督体制，坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利。政企关系调整集中到政府有关部门、机构与企业的关系，以政资分开促进政企分开，通过明确出资人代表进一步理顺政府和企业的出资关系。2003年5月国务院发布《企业国有资产监督管理暂行条例》，2008年10月十一届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》，对此予以了确认。这次调整，通过组建国资监管系统，集中统一行使国有资产出资人职责和监管职责，在政府机构设置上实现了政企分开、政资分开，有利于国有企业更好与市场经济融合，也有利于发展具有国际竞争力的大公司大企业集团，更好发挥国有经济整体功能。全面深化改革时的以管资本为主的监管模式。2012年11月，党的十八大提出全面深化经济体制改革。2013年11月，党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，同时提出完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。国资监管机构全面履行出资人职责、国有资产监管职责和负责国有企业党的建设工作职责，推动经营性国有资产集中统一监管，发挥专业化体系化法治化监管优势。政企关系调整更加聚焦到政府出资人代表与企业的关系，通过推动国资监管机构转职能、转方式、转作风，更好规范政府和企业的出资关系。目前有关立法机关正在推动修订《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》，将新的改革成果上升为法律规定。新时代国资监管模式的进一步完善，适应了全面深化经济体制改革的要求，同时也有利于加强党对国资央企的领导，集中力量集中资源办大事，发挥国有经济战略支撑作用。回顾国有资产监管模式的演进历程，是为了更好地开辟未来。习近平总书记在党的二十大报告中明确了新时代新征程中国共产党的中心任务，国资央企在强国建设、民族复兴中肩负着重要责任和使命，是走中国式现代化道路的重要依靠，只有从历史经验中汲取智慧和力量，守正创新、开拓进取，才能在破解国有资产监管这一世界性难题上不断探索前进。南方电网广西新电力投资集团乐业供电公司组织党员服务队深入田间地头开展零距离服务，检查农排线路及秋收用电设施的运行情况，帮助农户做好设备检修维护，助力秋粮“颗粒归仓”。一是必须坚持把加强党的领导贯穿国有资产监管全过程。习近平总书记指出，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的光荣传统和独特优势。党的十八大以来，我们坚持在强化国有资产监管中加强党的领导，在完善公司治理中加强党的领导，实现了党的领导在政府层面、企业层面的贯穿，在国资央企治理体系各方面的贯通，是新时代国有资产监管模式的最大特点，也是区别于其他国家国有资产监管的显著特征。新时代新征程完善国有资产监管模式，既要以产权链条加强出资监管，更要以党的组织体系加强党的领导，切实把加强党的领导贯穿国有资产监管全过程、各方面，推动国资央企坚定拥护“两个确立”，坚决做到“两个维护”，当好习近平新时代中国特色社会主义思想的坚定信仰者、忠实践行者，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。二是必须坚持在社会主义市场经济条件下做强做优做大国有资本和国有企业。我国是社会主义国家，必须坚持“两个毫不动摇”，坚定不移做强做优做大国有资本和国有企业。如何在社会主义市场经济条件下做强做优做大国有资本和国有企业，一直是国有资产监管需要解决的基本问题。中国特色国资监管模式，不是“休克疗法”，不是私有化，不能把国有企业搞小了、搞垮了、搞没了。无论是授权监管模式下增强企业活力，还是出资监管模式下对国有企业实施战略性改组，搞好大的，放活小的，抑或是明确出资人代表后加快重组整合，积极稳妥深化混合所有制改革，都是为了搞好国有企业，发展壮大国有经济。新时代新征程完善国有资产监管模式，既要适应党的二十大提出的构建高水平社会主义市场经济体制要求，在更高水平上将中央企业培育成为公平参与市场竞争、充满生机活力的市场主体，也要着力提高中央企业核心竞争力、增强核心功能，从更高层面推动国有资本和国有企业做强做优做大。三是必须坚持集中力量集中资源服务国家战略。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量，必须体现国家意志、落实国家战略。国有资产监管始终没有偏离这一导向，计划经济体制下的“国有国营”，集中力量实施重化工业优先发展战略，奠定了国民经济的工业基础，捍卫了我国经济主权和安全；建立和完善社会主义市场经济体制过程中国有资产监管模式的历次调整优化，都是着眼于推动国有企业在市场竞争中加快发展，更好承担战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能。新时代新征程完善国有资产监管模式，要从服务构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕、维护国家安全的战略高度，强化国家所有权政策，完善国资监管机构国有经济管理职能，特别是推动中央企业成为建设现代化产业体系、实现高水平自立自强的骨干中坚力量，发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。搭载神舟十四号载人飞船的长征二号F遥十四运载火箭在酒泉卫星发射中心点火发射四是必须坚持巩固深化政企分开、政资分开。坚持社会主义市场经济改革方向，是国有企业改革始终不能动摇的重大原则。只有持续深化政企分开、政资分开，理顺和规范政府和国有企业的关系，才能将国有企业培育成为独立的、合格的市场主体，实现国有企业与市场经济的融合。改革开放以来国有资产监管模式的历次调整优化，无不是适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求，着力解决影响和制约政企分开、政资分开的突出问题。新时代新征程完善国有资产监管模式，要坚持以政资分开促进政企分开，进一步健全经营性国有资产出资人制度和集中统一监管制度，依法清理政企不分、政资不分事项，推动社会公共管理部门不行使企业国有资产出资人职责和监管职责，国资监管机构不行使社会公共管理职责。五是必须坚持把履行国有资产出资人职责和监管职责结合起来。企业国有资产监管职责与出资人职责密不可分，都是国家所有权职能不可分割的组成部分，与社会公共管理职能具有本质区别。事实上，政府机构设置上政资分开的探索，是从国有资产监管职责与政府行政管理职能和一般经济管理职能分离开始的，即1988年3月成立国家国有资产管理局，统一负责国有资产基础管理。国务院国资委成立后，为什么在履行出资人职责的同时，还依法履行监管职责？一方面是中央层面没有实现经营性国有资产集中统一监管，需要负责不以出资企业为限的面上监管；另一方面是中央与地方之间实行“国家所有、分级代表”的监管体制，需要负责对地方的指导监督。新时代新征程完善国有资产监管模式，要坚持把履行国有资产出资人职责和监管职责结合起来，统一由国资监管机构行使，实现出资必须监管、监管以出资为基础，进一步统一国有资产监管政策，提高监管效能。六是必须坚持发挥专业化体系化法治化监管优势。推动国有资本和国有企业在社会主义市场经济条件下做强做优做大，既要有体制保障，也要有工作支撑。当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，国资监管工作更要强化专业思维、系统观念、法治意识。新时代新征程完善国有资产监管模式，要进一步打造专责专业国资监管机构，完善国资监管工作体系，更好统筹发展和安全，更好适应市场化法治化国际化要求，遵循市场经济规律、企业发展规律、科技创新规律、战略性新兴产业发展规律，针对不同企业开展精准化、差异化、个性化的监管，更好实现国资监管的功能目标。

二、省级国资比较房地产市场供求关系发生重大变化，土地出让收入下降影响诸多省份，而其中不少省份的国企实力亦十分雄厚。新财富粗略盘点了各地方国企的资产总额，上海、江苏超过20万亿元，山东、浙江、广东、四川超过10万亿元，江浙沪占比近全国1/3；广东的国有资本经营收入位列第一，贵州、上海、山东、四川的上市地方国企市值最高，资产证券化率方面，青海、贵州和湖南更有优势。

虽然短期看，用好国资、提升其投资回报率，尚难以快速替代土地财政，但长期看，推动地方国企做大做强、参与新兴产业的培育，仍有助于提升地方的非税财政收入。

土地财政见顶后，股权财政被寄予接棒厚望。

有研究者认为，2021年全国国有企业资产总额达到308.3万亿元，若其回报率提升1%，就能增加3万多亿元的收益，相当于2022年国有土地使用权出让收入的近一半。

但也有研究指出，2021年国有企业总资产收益率约为1.5%，提高1个百分点，意味着利润总额要增长2/3，短期内难以快速实现。

不过长期来看，推动国企做强做优，改善经营效益，以提升国有资本经营预算收入，不失为加强地方财力的一条路径。实际上，随着国企改革三年行动计划于2022年收官，国企实现了提质增效，国企实力强劲的省份，正在试图盘活原有资产，发力新兴产业，以推动当地经济高质量发展，并补充财力。

那么，具体到内地31个省份，哪一地的国有资产实力更为雄厚？哪些省份的国企经营效益更好，贡献的国有资本经营预算收入更高？

新财富通过查阅国务院和各省份人大、国资委、财政厅、统计局等机构公布的数据，汇总了31个省份的地方国有企业资产总额，以探究各地国资的家底。

这些数据以各省（区市）人大常委会审议的各地《2021年国有资产管理情况的综合报告》为主要来源，当中统计的地方国企不包含金融企业。

同时，为深入探究各地国企的实力，我们亦找出国资大省的省级国企及其控股企业（含金融企业），试图从更多维度呈现地方国企实力谱。

01

地方国企资产实力谱：江浙沪占比近1/3

地方国企的资产总额，反映了各地掌握的资源。

国务院发布的《2021年度国有资产管理情况综合报告》显示，全国国有企业资产总额为308.3万亿元，其中，央企资产总额为102.1万亿元，地方国企资产总额为206.2万亿元（不含金融企业）。

这206.2万亿元的地方国企资产，平均分布到全国，理论上每个省份可均分到约7万亿元。而实际上，由于资源禀赋和历史等原因，实力位居第一位的上海，控制的国企资产达到26.27万亿元，是各省平均水平的3.75倍（表1）。

新财富汇总各省份国有资产管理情况报告等公开资料后发现，国资实力强劲的省份主要集中在东部，前5名分别为上海（26.27万亿元）、江苏（24.41万亿元）、山东（16.74万亿元）、浙江（16.07万亿元）、广东（14.23万亿元）。值得一提的是，这些省份的民企同样活跃。

国资实力与GDP具有一定的正相关性，除上海外，前5名中其余4省的GDP均居全国前5。

江浙沪的国资实力，更居前列，三省市的国企资产总额合计66.75万亿元，在全国的占比达到近1/3；广东虽然GDP位居第一，但国企资产总额比上海和江苏均少超10万亿元。

为了从更多维度观察各地国企实力，我们找出了全国经济实力和国企资产总额较高的几个省市区，从省级层面一探当地国资委管理的国企的表现。

上海GDP排名全国第11，国企实力位居第一

地方国企资产总额最高的上海，2021年高达26.27万亿元，约占全国的1/8，是全国唯一资产总额超过25万亿元的省份。值得一提的是，如果加上金融类企业的资产，作为全国经济中心、金融中心的上海，数据或将更高。

GDP排名为全国第11位的上海，其市属国企实力究竟如何？

具体来看，上海拥有多家实力雄厚的国企，市国资委监管企业共计44家，对应上市公司总市值合计超过1.6万亿元。其中，上汽集团（600104）、绿地控股（600606）、中国太保（601601）、浦发银行（600000）、上海建工（600170）、上海医药（601607，上海实业集团子公司）等6家地方国企入围世界500强，数量居各省份第一。

除上述公司外，上港集团（600018）、上海机场（600009）也均实力在线（图1）。

上海的国企不仅资产总额雄厚，经营效益同样不俗。上汽集团是国内车企龙头，2022年，其整车销售530.3万辆，连续17年保持全国第一，新能源汽车销量达到107.3万辆，同比增长46.5%，2022年营收达7440.6亿元。近几年销量可观的五菱宏光MINI，也是上汽、柳州五菱和通用汽车合资公司上汽通用五菱的产品。上汽集团控股汽车零部件公司华域汽车（600741）2022年营收达1582.7亿元，目前市值超600亿元。

据上海市国资委数据，2021年，当地国企实现营业收入近4万亿元，同比增长6.2%，约占全国地方国企的1/9；利润总额3526.6亿元，同比增长4.7%，约占全国地方国企的1/6。

江苏国资实力强，地级市控股千亿市值国企

江苏全省的国企资产总额仅次于上海，与其GDP排名一致，均位列第二，但其国企营收和利润仅相当于上海的一半。

江苏和浙江原本每年靠出让国有土地使用权，可以入账万亿元，“卖地”收入分别相当于两省GDP的1/9和1/7。值得关注的是，两地国有企业也实力强劲。

2021年，“苏大强”的国有资产总额为24.41万亿元，比2012年底增长约4.5倍。从经营维度看，2021年，该省国企实现营业总收入1.94万亿元，利润总额1985亿元，净利润1535亿元，较2012年分别增长112%、160%、142%。

再看江苏省属国企实力。其国资委直属国企数量为26家，数量上少于上海，包括国信集团、交通控股、苏豪控股、华泰证券（601688）、汇鸿集团（600981）等公司（图2）。这些企业均未能入围世界500强，全省仅有恒力集团、盛虹控股集团和江苏沙钢集团3家民企入围。

这些地方国企控股了多家上市公司：国信集团控股江苏国信（002608）、江苏新能（603693）、江苏舜天（600287）3家公司；江苏交通控股公司控股市值465.5亿元的宁沪高速（600377）、通行宝（301339）和江苏金租（600901）等公司；苏豪集团控股弘业期货（001236）、苏豪弘业（600128）等公司；苏垦农发（601952）是江苏农垦集团的子公司。

此外，江苏各地级市也有实力雄厚的国企，尤其是高市值的上市企业，例如，宿迁市的白酒公司洋河股份（002304）2023年7月27日市值为2090.3亿元，是全省市值最高的国企；徐州市属国企徐工集团的子公司徐工机械（000425），市值为816.5亿元；淮安市涟水县的白酒企业今世缘（603369），市值达754.1亿元。

浙江3家国企入围世界500强，国企、民企互促共进

拥有阿里巴巴（BABA.N/09988.HK）、恒逸石化（000703）、吉利汽车（00175.HK）等民企龙头的浙江，是全国民营经济最活跃的地区之一，民营经济贡献了全省67%的GDP和71.7%的税收。浙江的国企实力也不容小觑，全省共有省属国企17家。物产中大（600704）、浙江交投集团、杭钢集团三家国企入选世界500强，多家国企入选中国500强。交投集团、国贸集团、能源集团等控股多家上市企业（图3）。

在国企资产总额前五名中，民营经济活跃的江浙沪，分别占据三个席位，这指向一地国有经济的强大，并不会压缩民营经济的发展空间，二者互促共生，并非此消彼长的关系。

江浙沪三省市的国有资产总额为66.75万亿元，占全国比例超过30%。过去被普遍认为国资实力强劲的东北三省，国企总资产为7.04万亿元，为全国的3.4%。

山东省属国企数量多，千亿市值国企聚焦制造业

山东省的国有企业资产总额排在第三，同样与其GDP排名保持一致，但16.74万亿元的数据与第一名的上海差距接近10万亿元。不过，该省国企的经营情况表现不俗，2021年实现了3.44万亿元的营业收入。

在省属企业层面，山东共有38家，包括山东钢铁（600022）、山东高速（600350）等上市公司，这一数量多于江浙粤（图4）。

其中一些山东国企控股多家上市公司，例如山东黄金集团控股千亿市值企业山东黄金（600547），华鲁集团控股新华制药（000756/00719.HK）、鲁抗医药（600789），鲁信集团控股鲁信创投（600783）、山东国信（01697.HK）等公司，山东能源控股的兖矿能源（600188），当前市值高达1313.5亿元。

除省属企业外，山东省下设的地级市也控股了多家实力强劲的企业，包括潍坊的潍柴动力（000338）、青岛的青岛啤酒（600600/00168.HK）以及烟台的万华化学（600309）。这些企业的市值都超千亿元，其中，万华化学市值达2972.1亿元，为山东省市值最高的国有企业。值得关注的是，山东的千亿市值国企主要聚焦制造业，分布于基础化工、煤炭、有色金属、汽车等细分领域。

广东国企资产总额比江苏少10万亿元，省内两极分化

广东的GDP、财政收入均位列全国第一，不过，其国企资产总额仅排在第5名，为14.23万亿元，比GDP第二的江苏少了10万亿元。

广东国资公开数据显示，全省共有省属国企18家，控股近20家上市公司（图5）。其中，广新控股集团在2023年首次入围世界500强，这也是广东省属企业首次跻身这一榜单，国企改革提高了省属国企的竞争力。

在广东，广州、深圳两大副省级城市的市属国企实力甚至更加亮眼。

2021年，广州市国企资产总额为5.5万亿元，位列全部副省级城市第一。相较省级国企仅一家入围世界500强，广州市拥有三家世界500强企业，分别为广汽集团（601238/02238.HK）、广州建工、广药集团（白云山，600332）。同时，2022年广州市属国企实现营业收入1.21万亿元，同比增长11.1%，利润总额726.6亿元。

深圳市属国有企业主要集中在投融资和基建领域，包括世界500强企业深投控，以及深业集团、深铁集团等。2022年，深圳市属国资国企实现营业收入1.1万亿元。

虽然两大强市为广东国资做大实力贡献不小，但当地国企资产总额整体不高。

广东21个地级市中，除了广深两座一线城市外，其余19个城市2021年的国资总额均不足万亿，珠海、东莞、佛山三市的国企资产超过5000亿元，其余城市均不足2000亿元，揭阳、阳江的国企资产仅百余亿元。

对比与广东GDP总量相似的江苏，该省13个地级市中，GDP前两位的苏州、南京的市属国有资产总额均低于广深两市，但南京、苏州、无锡、南通、徐州、泰州等市的资产总额均超过万亿。这显示，广东省内国资发展的两极分化较为明显。

此外，江苏的一些县级市国资实力也很亮眼，例如，苏州代管的张家港、常熟、太仓三市，国有企业资产总额全部高于1000亿元，其中，张家港市2021年底的国有企业资产总额为2589.67亿元，若放在广东省内，可排在第6位。

贵州、天津国资实力强于经济实力

其他省份中，北京汇聚了全国98家央企中的69家，但全市地方国企资产却为8.9万亿元，排在第8名，约为上海的1/3。

总体而言，各地的国企资产总额排名与GDP排位基本一致，但也有一些国企实力明显强于区域经济的，例如GDP排名全国22位的贵州，其全省国企资产总额排在第7名。

2022年，贵州国资控股企业累计实现营收4596.6亿元，利润总额1118.7亿元。贵州国资的强大，主要体现在白酒行业，贵州茅台（600519）2022年的总营收达1275.5亿元。目前，贵州正推动习酒集团挂牌运营。除白酒外，贵州的民航行业也在同步整合。前几年，贵州在原省属国企基础上，重新组建了盘江煤电、乌江能源、磷化集团等8个集团公司。目前，贵州省国资委监管的企业共有25家。

天津国企资产总额排在第10位，高出其GDP排名10多位。从市属国企的实力或能管中窥豹，略知天津国企全貌。目前，天津市属国企共28家，其中，渤海化工、天津港（600717）两家企业入选世界500强。这些市属国企在2022年营业收入同比增长4.6%，利润总额同比增长14.6%。

数据显示，2022年天津政府性基金预算收入423.7亿元，比上年下降62.4%，主要是土地出让收入下降较多导致。如何盘活家底，有效提升国资利用效率和相关收益，值得包括天津在内的地方政府探索。

02

国有资本经营预算收入：广东、江苏最高，山西亦表现突出

地方财政收入主要来自于税收收入、非税收入、转移性收入等。其中，国有资本经营收入是非税收入的一大来源，包括国企上缴利润、国有股份红利、产权转让收入、企业清算收入等，与国企经营状况息息相关。

财政部数据显示，2022年，全国国有资本经营预算收入为5689亿元，其中31个省份合计为3346亿元。新财富统计发现，各省份在这项收入上的排名与其国企资产总额排名存在较大差异（表1）。

首先，位列第一名的广东，国有资本经营预算收入达334.25亿元，占全国的1/10，但广东的国有资产总额仅排在全国第5位，说明广东国企的财政贡献更高。

江苏紧随广东之后，国有资本经营预算收入达307.67亿元。两个GDP大省在这两项指标上的表现也保持一致。

国有资本经营预算收入排第三名的是山西，收入为231.76亿元，该省GDP和国有企业资产总额在全国分别排在第20位和第19位，虽然并不亮眼，但山西煤炭企业具有优势，在2022年行情中收获了可观的收入、利润增长，拉高了国有资本对财政的贡献。

排名第4-6位的省市分别为山东（224.23亿元）、上海（195亿元）和浙江（191.98亿元），上海的排名低于其国企总资产排名，另外两地基本略有提升，整体差距不大。

另一个经营收入排名明显高于国有资产总额排名的省份是陕西，其以187.3亿元的收入排在全国第7位，但其国企总资产和GDP规模都排在第10名之外。排名居前主因是能源类国企效益大幅提升。

此外，湖南的国有资本经营收入也较高，达到156.3亿元，排在第11名，显著高于其国企资产总额第27位的成绩。

与此同时，四川、北京、河南等省市的国有资本经营预算收入排名低于自身的国企资产总额，经营和运作能力有待提升。

那么，短期内，能否通过国企业绩增长，带动国有资本经营预算收入提升，弥补地方土地出让收入下降的空缺？

03

土地财政见顶，国资经营收入能否接棒？

过去20多年，地方政府通过出让土地使用权，获得丰沛的资金。卖地对地方财政收入的贡献度有多高？

政府财政一般由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本账”组成，国有土地使用权转让收入一直是第二本账——政府性基金预算收入的主要组成部分。

根据财政部数据，2021年的高点时，全国土地转让收入有8.7万亿元，2022年为6.69万亿元（表2）。从规模看，国有资本经营预算收入尚难与之匹敌。

近两年，土地出让收入下降，也影响了地方财政收入。有券商研究显示，2019-2021年，国有土地使用权出让收入占地方财政收入（一般公共预算收入+政府性基金收入）的比重均超过25%，2021年达到28.96%，而2022年前三季度则下降至19.35%。

分地区看，2021年这一指标占比最高的省份是浙江和江苏，其分别达到58.5%和57.7%。两地的土地出让收入也最高，江苏为12789亿元，浙江为10372.3亿元，都超过了万亿元。广东和山东两省紧随其后，年收入均超过7000亿元（表3）。

卖地收入较少的省份集中在西北和东北，包括西藏、宁夏、青海、黑龙江、内蒙古等，西藏的相关收入为41亿元，相当于第一名江苏的0.3%，宁夏也仅为江苏的1%。内蒙古和黑龙江的卖地收入占地方财政收入的比例最低，为17.7%和22.2%。

2022年，各地土地出让收入下降明显，仅江苏超过万亿，浙江降至8336亿元，山东降至5396亿元，广东则低于5000亿元，仅北京、山西等地的土地出让收入占比小幅上升，其余各地土地财政依赖度均有所下降。2023年1-4月，浙江这一指标已经不足30%。

一般而言，广义土地财政包括土地税收收入、土地非税收入和土地隐形收入三部分，主要体现在地方财政税收收入及政府性基金收入中。而狭义土地收入一般仅包括国有土地使用权出让收入，这笔收入是政府性基金收入的主要来源，为土地非税收入的主要构成部分。

土地使用权出让收入下降，不仅连锁使得土地和房地产相关税收收入下降，也影响地方政府性基金预算收入。财政部数据显示，2022年，契税和土地增值税分别同比下降22%和7.9%。可以推测，与房地产开发和建筑企业有关的收入，包括增值税和企业所得税等，也同步减少。

从政府性基金预算收入看，财政部数据显示，2022年全国政府性基金预算收入为77879亿元，同比下降20.6%；地方政府性基金预算本级收入73755亿元，同比下降21.6%。这是2015年以来，政府性基金收入首次出现负增长。土地使用权出让收入同比下降23.3%，是其中主因。

2023年第一季度，全国政府性基金预算收入为10825亿元，同比下降21.8%。其中，中央政府性基金预算收入905亿元，同比增长6.1%；地方政府性基金预算收入9920亿元，同比下降23.6%，这笔收入中的国有土地使用权出让收入为8728亿元，同比下降27%，其占比降至88%，低于2016年的水平。

从2020-2022年全国31个省（区市）的政府性基金收入变化情况看，江苏、山东、浙江等11个省份的相关收入在2021年达到峰值，广东、福建、河南等17个省份在2020年达到峰值，仅上海一地逐年上升。

具体来看，上海市的政府性基金收入2022年为4041.5亿元，较2021年的3769亿元增长了7.23%。明细显示，2020年上海市的国有土地使用权出让收入为2983.5亿元，2021年上升至3527.5亿元，2022年继续增长至3798.7亿元。坚挺的土地市场，支撑了上海的相关收入增长。

值得一提的是，由于政府性基金预算收入具有“专款专用，以收定支”的特点，因此，这一收入的减少同时也对应着相应支出的下降。对此，财政部部长刘昆在2023年3月的一场发布会上曾表示：“土地出让收入是毛收入，收入减少的同时，也会相应减少拆迁补偿等成本性支出……因为收支之间是联动的，所以它的收入下降影响并没有那么大。”

今年，从金融到限购政策放松，房地产市场出现了多重利好。不过，由于房地产市场供求关系已经发生重大变化，土地财政收入逆转的可能性或许不高。如何寻找新的财政收入补位，股权财政被不少人寄予厚望。其路径一是提高国有企业总资产收益率，二是通过政府引导基金等股权投资方式，重塑税基。

虽然以目前各地的国有资本经营收入和土地出让收入的规模来对比，前者短期内大幅提升、填补后者空缺的难度较高，但长远看，通过转型升级、提质增效、资本运作等手段，提升国有企业的投资回报率，打造当地新的产业集群，应可促进区域经济发展，一定程度弥补土地出让收入下滑的影响，为股权财政接棒土地财政助力。

尤其是，GDP排名全国前十的广东、江苏、山东、安徽、上海等省份，国企实力也较为强劲，具有获得更高国资回报的有利条件。

04

培旧育新：新能源、半导体领域地方国企营收和市值成倍增长

提升国企的回报，其一在于深化改革，推动既有国企高质量发展；其二在于优化布局，培育战略新兴产业的新生力量。

2020年，国企改革三年行动正式实施，要求国企成为有核心竞争力的市场主体。如今行动收官，从这三年间的业绩变化，或能一窥其成效。

先看市值。新财富统计显示，2020年1月前在深沪交易所上市的841家地方国企（不含已退市），2020年初的总市值合计为13.62万亿元，到2023年8月1日达到17.4万亿元，涨幅为27.9%，其中588家公司的市值实现了上涨。

对比民企来看，2020年1月1日前上市的2008家民企，同期市值则从17.5万亿元增至26.6万亿元，涨幅为52.4%，是地方国企的近2倍（图6）。

再看营收和净利润。841家地方国企的总营收从12.1万亿元增长至15.4万亿元，涨幅为27.4%，共有598家公司的营收实现了正增长；净利润总体涨幅为25.4%，有402家公司的净利润实现正增长（剔除净利润为负值情况），也就是说，有近半数的地方国企净利润下滑或为负值。

对比来看，2008家民企的营收同期总涨幅达39%，比地方国企高出11.6%，但净利润总体下滑，下跌了43.1%，盈利能力整体低于国企。

总体来说，地方国企的总市值、营收和净利润增幅基本同步，但在市值方面，其相对民企明显被低估，民企即使净利润下滑，市值涨幅依然远高于国企。国企估值能否与其业绩增长相匹配，仍值得研究。

如今，地方国企仍在蓬勃生长。到2023年7月底，上市地方国企的数量已增至929家，总市值达18.1万亿元，显示新生力量在不断注入，其中不乏一些数据醒目的企业。

新财富盘点了2020年1月到2023年8月1日期间总市值、营收、净利润涨幅位居前100名的地方国企，共有17家公司三项指标全部入围前100位，包括北方华创、兖矿能源、盐湖股份、川能动力（000155）、甘肃能化（000552）、华鲁恒升、潞安环能（601699）、金开新能（600821）、西部超导（688122）、神火股份（000933）等。

其中，兖矿能源、甘肃能化、潞安环能、神火股份等公司主营为煤矿等资源型业务，受到行业周期和国际局势影响，营收和市值实现增长。除此之外，也有多家公司的主要业务涉及航空、新能源、集成电路等新兴产业，硬科技带动国企业绩上涨。

实控人为天津市国资委的金开新能，即因切入新能源领域，业绩大增。其前身为1994年上市的天津劝业场，2020年9月完成重大资产重组，主营业务从百货零售转向光伏、风电领域，从事新能源电站的投建及运营。其净利润从2020年的2.14亿元增长至2022年的7.89亿元，增幅达268%，同期营收增长127.2%，总市值增长586.8%。不过，在竞争激烈的光伏发电板块，其净利润排在第4位，PE为16倍，不及行业18.5倍的中位值。

从事高端钛合金材料和低温超导材料研发生产的西部超导，是陕西省财政厅控股公司，其营收从2020年的21.1亿元增长至2022年的42.3亿元，实现翻倍，净利润从3.7亿元增长至10.95亿元，市值增幅也近150%，从148.6亿元增长至368亿元。

在半导体、新能源领域，多家地方国企拥有亮眼业绩。

坐落于天津的华海清科（688120），是清华大学孵化企业，董事长路新春为清华博导。2022年，随着清华校企改革，清华大学将其持有的清华控股100%股权无偿划转给四川省国资委，清华控股的子公司华海清科成为四川地方国企。华海清科于2022年6月上市，是一家半导体设备制造商，主要产品为化学机械抛光（CMP）设备。得益于行业向好，其营收从2020年的3.86亿元增长至2022年的16.49亿元，增幅327%；净利润也从1亿元上涨至5亿元，增幅超过400%。2023年8月1日其市值为317.4亿元。

北京市国资委控股的北京电控，其旗下公司燕东微（688172）过去三年营收从10.3亿元增至21.8亿元，净利润从0.25亿元增至4.6亿元。燕东微前身可以追溯至上世纪70年代，目前已成为国内知名的集成电路及分立器件制造和系统方案提供商，于2022年12月16日登陆科创板，目前其市值达255亿元。

在新能源领域，江苏张家港市政府全资的国泰国际贸易有限公司旗下的瑞泰新材（301238）也迎来了爆发式增长，其主要业务为锂离子电池电解液等，客户包括宁德时代、LG化学、新能源科技、亿纬锂能等锂电池头部企业。过去三年间，其营收从18亿元增至61亿元，净利润从3亿元上涨至8.6亿元，其于2022年6月17日上市，目前市值为150.6亿元。

福建的厦钨新能（688778），前身是厦门钨业（600549）旗下的电池材料事业部。其于2016年12月成立，2021年8月登陆科创板，产品钴酸锂和NCM三元材料应用于3C电子、动力电池、储能电站等领域，ATL、三星SDI，以及比亚迪、宁德时代等电池企业是其客户。受益于锂电池正极材料市场需求高景气，厦钨新能近三年营收和净利润分别上涨260%和349%，最新市值184亿元。

05

提升资产证券化率：江浙沪均低于10%

国企提升实力，借力资本市场是重要手段之一。各地国企在资本市场的表现如何？

截至2023年7月27日，A股共有5240家上市公司，总市值合计93.5万亿元，其中，地方国企929家，数量占比为17.7%，总市值为18.1万亿元，占比达19.4%。其主要深耕基础化工、交通运输、生物医药、汽车等领域。

同一时点，央企数量、市值占比分别为8.6%（450家）、30.6%（28.6万亿元）。这应得益于其体量优势。

港股上市公司中，剔除A股重叠部分，共有地方国企113家，总市值为10497.7亿元。

A股和港股合并来看，市值超过2000亿元的地方国企共有8家，其中5家处于白酒板块，实力最强。市值最高的是贵州茅台，2023年7月27日的市值为23089.3亿元，是唯一一家万亿级地方国企，此外还有四川的五粮液（000858，6927.1亿元）和泸州老窖（000568，3529.4亿元），山西汾酒（600809，2875.5亿元），江苏的洋河股份。另外3家公司分别为福建的紫金矿业（601899/02899.HK，3390.9亿元）、山东的万华化学以及上海的浦发银行。

这8家公司总市值达4.7万亿元，占地方国企上市公司的市值比例超过1/4。

地方国企市值最高的地区为贵州和上海，市值均超过2万亿元，广东、山东、江苏、四川等四个省份的国企总市值也都超过了1.5万亿元（表4）。

贵州共有8家上市国企，但主要因为贵州茅台拉高了实力，其他企业的市值均低于300亿元。

上海有87家上市国企，数量上仅次于广东（134家）和江苏（94家），总市值为20277.6亿元，位列第二，平均市值约为233亿元。其中，浦发银行、上汽集团、国泰君安、上港集团、上海机场5家公司达到千亿级别。按行业看，最多的是房地产企业，共15家，但其市值普遍偏低，平均市值为137亿元。作为国际经济和金融中心，上海的国企实力也集中于银行、非银金融、交通运输和汽车业，四个行业的国企总市值均超过了2000亿元。

当前，上海上市民营企业共313家，总市值34288.2亿元，在数量和总市值上均高于87家、20277.6亿元的国企；不过，平均市值上，国企超过200亿元，而民企为110亿元，国企体量更大。

总市值排在第3至第6位的广东、山东、江苏、四川，虽然上市国企总市值相近，都在1.5万亿元左右，相差仅百亿元，但广东的上市国企数量最多，分别是四川的3.4倍、山东的1.7倍、江苏的1.4倍，由此可见，广东地方国企虽然数量多，但总体实力不强。

再看上述省份的民企实力，广东在A股、港股和中概股上市的民企共731家，总市值为10.7万亿元，都远超国企同一指标，上市企业数量是国企的5.46倍，总市值是6.8倍。民企中市值最高的腾讯控股（00700.HK），2023年7月底的市值超过3万亿元，其后还有比亚迪（002594）、美的集团（000333）两家市值超过4000亿元的民企。

江苏的民企实力同样远超国企，其共有538家上市民企、总市值43066.2亿元，上市民企数量是国企的5.72倍，总市值是国企的2.8倍。

山东的民企上市公司有215家，数量是当地国企的2.75倍，但在市值方面，200余家民企总市值为16231.4亿元，仅比78家国企的15578.3亿元高出不足千亿元。由此可见，山东的国企也同样具备实力。

具体而言，广东134家上市国资企业的平均市值为183.6亿元，86家企业的市值不足百亿。全省仅广汽集团一家千亿国企，其2022年年报显示，新能源汽车销量达到76.2万辆，增幅为72.5%。此外，广东还有国信证券（002736）、德赛西威（002920）和医药企业白云山（600332/00874.HK）三家500亿元市值公司。

山东共有上市国企78家，总市值15578.3亿元，千亿级企业5家，市值最高的是万华化学，其在全国地方国企中市值排第5名，为烟台市管国企，是一家化工新材料公司。此外，还有青岛啤酒、兖矿能源、山东黄金、潍柴动力四家千亿市值公司。在山东，以万华化学、华鲁恒升（600426）为代表的基础化工公司实力较强，8家公司总市值超4000亿元。

江苏以93家上市国企的数量位列全国第二，市值最高的是2000亿元的洋河股份。市值较高的企业，包含了华泰证券、江苏银行、南京银行、东吴证券等多家金融公司。前10大市值公司里，仅徐工机械一家制造业公司。

四川的五粮液（000858）和泸州老窖（000568）两家白酒企业的市值总额达到了万亿，拉高了该省国企的整体实力，但除此之外，没有其他千亿公司，仅有四川路桥（600039）和川投能源（600674）两家市值超过500亿元。

从资产证券化率（总市值/资产总额）来看，青海、贵州、湖南为数最高，均超过20%。

青海成为第一名的原因主要有两个，一是其国企资产水平原本偏低，排在全国倒数第二位，仅高于西藏；二是虽然青海的上市国企仅有3家，却培育出了千亿级公司盐湖股份（000792），拉高了整体证券化率。

第二名贵州的数据高，主要原因依然是茅台带来了巨额增量。

第三位的湖南共有上市国企34家，数量在31个省份中处于中等水平。湖南虽国企资产总额较少，但证券化率较高。

湖南缺少千亿市值国企，市值最高的是芒果超媒（300413），其实控人是湖南广播影视集团有限公司和湖南省国有文化资产监督管理委员会，2023年7月27日的市值为627.4亿元，是湖南省唯一500亿市值国企。因芒果超媒的市值拉动，湖南地方国企最强行业是传媒，包含4家企业，是唯一市值超千亿的行业。

根据新财富此前的统计，北京、广东、浙江、上海等多个省市区的资产证券化率（总市值/GDP）均超过100%，北京甚至接近1000%的水平，然而，在地方国企的资产证券化率上却存在较大差距，平均数据不足10%。

市值较高的地方国企，多是老牌企业，基本都在10年甚至20年前就已上市（表5）。8家市值2000亿级的地方国企中，最晚上市的洋河股份，也在2009年就已登陆深交所。而最“老”的泸州老窖和山西汾酒都于1994年上市，即将迎来上市30周年。

值得关注的是，近年新上市的地方国企，多处于新兴产业。2023年上市的安徽晶圆制造商晶合集成（688249）、集成电路先进封装测试服务商颀中科技（688352）、江西国防科技公司国科军工（688543）、电连接器研发企业华丰科技（688629）都是如此。2019年科创板推出至今，共有20家地方国企登陆，截至2023年7月27日，其市值总计约为3117.4亿元，其中电子行业6家公司合计市值为1628.5亿元。

如今，各个地区仍在努力培育新兴产业的国资公司。《上海市国资委2023年工作》中提出，聚焦重点产业，积极布局汽车芯片、数字经济等7个新赛道。新兴产业发展，有助于增强地方国企实力，带动地方国有资本经营预算收入提升。

除了培育国企，用好国资，通过政府引导基金等股权投资方式，重塑税基，也为各地方所重新，并涌现出“合肥模式”“苏州模式”等样本。近年，其他地方政府也在踊跃出击，比如，山东青岛按照“集中力量办大事”的原则，集中部分国有资本经营预算资金，设立国有资本股权基金，委托专业机构通过市场化方式运作，进一步撬动社会资金参与全市国资国企改革，支持国有企业持续做大做强。

随着各种探索的深入，国资的利用效益脱胎换骨，股权财政的潜力提升，值得期待。

三、市级国资比较

这座城市的国资委，总资产竟达6.28万亿！横扫北京和深圳国资委！

说到各大城市的国资委，近年来名气最大的莫过于合肥国资委和深圳国资委，一个“收纳”荣耀，稳住各大半导体产业；另一个“扶持”蔚来汽车，一路走到现在，可以说在当下各路国资委“诸侯争霸”时代，深圳国资委不仅实力强大，而且敢于创新和出击，被国人认为背后有高手在“操盘”。

与此同时，一些老牌的国资委也在“重押”产业链，在各大民营资本不敢出击的时候，他们带头冲锋，提高创业者的信心。但要是问到现如今哪个地方国资委实力最强，很多人都会认为是深圳国资委，毕竟连外省人都清楚，深圳国资委的“财大气粗”。

然而到底是谁地方国资委“领头羊”呢？在近日广州召开相关会议数据中显示，目前广州国资委的总资产超过6.28万亿，超过深圳国资委5万亿，成都3万亿左右，青岛武汉超过2万亿等。可能有人会问，为何不提上海和北京的实力呢？

首先我们要明白，上海和北京作为“直辖市”，已经不属于地方国资委概念，如果用上海国资委来比较的话，根本无法比，因为上海国资委的总资产超过27万亿，北京国资委超过6万亿，但是北京国资委大部分都是央企为主，控股的公司几乎是以“中字头”为主。

单单以地方国资委来排名的话，广州超过深圳，正式成为地方国资委中实力最强的一位，目前每个地方的国资委都会以一个产业聚集性的产业作为代表，像

合肥以“风投”出名，

无锡以“半导体芯片”出名，

苏州以“高端制造业产业园”为名，

而广州则以“新能源汽车”为名。

当然了广州国资委的强大固然以产业出名，但其中还是国资企业起到了很大的作用，而像一些万亿城市的宁波、杭州、佛山等地，他们以民营企业为主，由于区域性的民营经济十分发达，反而国资企业没有跟上，结果与其他地方国资委相比，实力自然会相差一些。

深圳虽然被视为民营经济最为发达的城市之一，世界500强企业几乎都来自民企，但地方国资实力不容小觑。尤其是深圳国资委，虽说目前总资产超过5万亿，与广州国资产还有一段差距，但是深圳的民营企业却相当厉害，以华为、大疆、比亚迪、顺丰等众多世界五百强企业在内，只要时间足够，将会爆发出巨大的能量。

四、其他国资分析

按照我们的思维惯性，会想当然认为：民营经济越发达的地方，国有经济越没有发展空间，规模大或有竞争力的国企就越少；而那些传统国有经济发达、民营经济落后的地方，自然国企更方便做强做大。

这几乎被认为是最简单的常识，或最基本的经济逻辑，无论你的所有制立场如何。

但是笔者近年在研究国有经济时发现恰恰相反：越是民营经济发达的地方，国企发展也做地越好。

01

我们以入围2022年中国企业500强的169家地方国企为观察样本（注释一），这些企业可以视为13.6万家国企的最优秀代表。

我们可以发现，规模最大、竞争力最强的地方国企基本集中在民营企业最发达的区域，以企业总部所在城市排序分别是：上海（15）、北京(13家)、广州(13家)、杭州(8家)、深圳（5家）、厦门（4家）。

广东是民营经济第一强省，理应是国有经济的不毛之地，却共有 19家省属或市属国企入围。

而东北三省作为国有经济传统重心，民企也长期发展滞后，理应是国企发展的沃土，反而仅有一家地方国企上榜，也就是排名第500的盛京银行，甚至过去连续好几年都没有企业入围。

表一：广州沈阳等10个副省级城市国有企业资产总额对比，各地国资规模基本与民营经济发展情况一致

数据来源：各地财政局发布的2021年度或2022年度国有资产管理情况综合报告 详细来讲，广州市国资委，号称“宇宙最强”的地方国资委，去年市属国企资产总额达到5.47万亿，有3家市属企业跻身世界500强；深圳市也突破5万亿，1家市属国企跻身世界500强。广东全省国有企业资产总额突破16.9万亿，这相当于东北三省的2.5倍。浙江、福建这两个民营经济占比最高的省份，国企表现也非常亮眼，杭州市属国企资产总额超过4万亿，宁波、厦门也都超过2万亿，两省共有7家地方国企跻身世界500强。表二：入围2022年度中国企业500强的广州市属国企

此外，北京、上海虽然是计划经济时代的工业中心，但是由于汇聚了充裕的金融资本、科技和人才，在改革开放中，也形成了非常发达成熟的民营经济（如联想、小米、百度、美团、物美等），这两个城市的市属国企表现也特别优异，上汽、北汽、浦发行、华夏银行、首农、光明食品、绿地等在都各自领域脱颖而出。到2022年，这两个地方的国企资产规模分别达到8万亿和27万亿，位列副省级以上城市前两名。02我们再来看传统国有经济发达地区的表现情况。东北三省是市场化改革前，全国大型国企最集中的区域。1981年全国大型企业1476家中，有277家在东北三省，而东南三省仅有76家（福建12家、浙江20家、广东44家），两地国企实力明显不在同一层次。而如今情况发生逆转，2021年辽宁省国企资产总额为2.8万亿，不足广东省的六分之一；沈阳市国企资产总额为4736亿，不到广州的9%；东北三省中，国企资产存量最多的城市为哈尔滨（7649亿），其规模也不足广州的15%。2020年，辽宁省近5000多家地方国企营业收入加起来（分别是3589亿），还不如广汽集团一家多（3954亿）。类似的情况，我们也可以在东北以外的西安、兰州、太原、洛阳、包头等传统国有企业发达的地方可以看到。比如一五计划的156个重点项目中，西安及周边聚集了24个，太原及周边有15个，洛阳及周边有10个，兰州及周边有8个，但是如今这些地方的国有经济，除了依托垄断经营权的能源、有色金属类国企经营业绩尚不错外，其他方面则乏善可陈。从2002年国企改革完成后（注释二），各地国企的资产增长速度来看，广东、福建、浙江、江苏、上海五省市速度最快、发展效益最好，浙江国企资产总额增长了48.9倍，其次是江苏38.1倍，福建、上海也增加了20多倍，广东在规模非常大的基础上，也增加了15.2倍，而辽宁和黑龙江增幅均不足6倍。考虑到这期间我国M2增长了近13倍之多，扣除货币通胀的因素，其实很多北方省份国有资产总量都在萎缩，这20多年来国企的保值增值，实质主要靠东南五省市地方国企以及个别经营成绩优异的央企。表三及附图：1981年至2021年，北方五省与南方五省国有企业资产总额增长比较（单位：亿人民币）；附图为八省2002至2021年间，国有企业资产总额增长倍数

注：1981年的数据采用国有大中型企业产值统计，之所以选取大中型企业，是因为其皆为国有企业，而小企业中有很多是社队自办集体性质企业。另外，根据近年国务院国资委的统计数据可以推算，某些北方省市数据失真嫌疑较大，故不纳入比较范围。数据来源：《中国统计年鉴》（1982）、《中国财政年鉴》（2003），以及各地财政局、国资委网站。所以说，改革开放以来，我国不仅是经济重心转移到民营经济发达的东南沿海，东南沿海还取代东北华北诸省成为新的国有经济重心。广东、福建、浙江、上海和江苏五个东南省市加上北京，其国有企业资产规模已经超过100万亿，占全国地方国企资产总额的一半以上，远超北方各省总和。在利润上，这六个省市更是贡献率更高，占比近八成（2020年全国地方国企利润为12665亿，六省市合计9417亿），深圳一市的国企利润就超过黑吉辽蒙津蒙冀晋陕豫甘宁青新等十四省市区。总之，这些民营经济发达区域，不仅为国家贡献了最多的赋税，还贡献了主要的地方国有资本增量。表四：部分省市自治区2020年地方国企营业收入、利润额和利润率

数据来源：国务院国资委编写组 《中国国有资产监督管理年鉴》（2021） 03通过以上数据分析，我们可以得出一个非常可靠的结论，那就是：民营经济和国有经济是相辅相成、协同并进的关系。那么，其中的内在逻辑是什么呢？首先是市场生态“溢出效应”或“带动效应”。正像改革开放后中国的工业化，得益于外企的技术和商业模式溢出效应一样，这二十年来，地方国企的发展壮大实质上也很大程度得益于本地民企的创新模式、商业模式和管理模式的溢出。通俗地讲就是，民企发达的地方，市场机制也就很完善，整个市场生态内各种所有制企业的技术创新和管理创新需求都很强大，民企发挥了“长板效应”。比如，一个地方入围民企500强企业数量，与这个地方国企入围中国企业500强及财富世界500强的数量基本成正比。即便现在被诟病的，制造了巨额地方债务的城投公司，其区域差异也非常大。利润最高的30家公司，有25家分布在粤闽浙沪苏京民营经济发达的六省市，其中，深圳地铁集团和浙江交投被称为城投利润之王，而负债率最高、信用等级最差几乎全都是民企不发达的省份国资平台。其次是民企对国企具有强大的回馈反哺效应。这主要表现在，民营经济发达的地区，地方财政资源都非常充沛，因此，政府有较多的资金用来充实国有资本，扩大国有资产规模。深圳特区成立四十多年以来，国企资产总额创下了增长2.46万倍的奇迹，这不仅跟深圳国资经营水平高有关，也跟深圳民营经济发达、财政充裕，可以不断向国企大额注资有关。比如，得益于腾讯、华为、万科等民企逐渐走向成熟暴发期，深圳市财政在2008年至2016年之间，从800亿跃升到3136亿，受惠于此，深圳市财政部门不断向国企注资，仅在2014-2016三年间规模就达3200亿，深圳短时间内实现了从一般国资大市（2008年国企资产总额仅为大连的40%），向万亿级国资强市的突破。表五：深圳历年财政收入和国有资产规模变化的正相关关系（2008—2016）

数据来源：《深圳统计年鉴》（2009—2017） 我们还可以从黑龙江和宁波（1.59万亿vs1.57万亿）这两个经济体量相当的区域，对比两种效应的差异。黑龙江民企总体发展质量不高，2022年百强营业收入总和为4643亿，利润为140亿，相比之下，宁波百强民企营业收入达到2万亿，利润突破700亿，均为黑龙江4倍以上。受此影响，2022年度，黑龙江民企仅为本省财政贡献了约520亿税收，全省财政收入因此只有1320亿；而宁波市的民营企业，本年度为本地财政贡献了约2500亿财政收入，市财政收入突破3600亿。这种情况下，“财大气粗”的宁波市政府则可以屡屡拿出大手笔，支援国企发展，仅2019年度成立的“国企发展专项基金”就达500亿，这绝对是黑龙江无法相比的。由此导致，从2003年至今，黑龙江国有企业资产总额仅增长了5倍左右，而宁波从888亿增长到2.68万亿，增幅达到了30多倍；当年宁波国企资产总额仅是黑龙江的四分之一，如今已经是其1.6倍。表六：黑龙江和宁波民企、国企发展情况比较

再次是载体效应。近年来，国资发展思路逐渐从做产业转换到管资本，简单说就是从直接办生产经营性企业，到投资生产经营性企业的转变。目前，已经有21家央企已经脱离实体产业，改组为资本运营公司，全国已有36家省级国资委组建了142家国有资本投资运营公司。国有资产运营管理的资本化、金融化的变化趋势，使得国有经济和民营经济的关系发生了新的变化，过去二者是并行竞争关系，现在变成了上下层的关系，民营经济成为国资经营的载体之一。从实践效果来看，很明显最近六七年，民营经济发达的地区，国有金融资本可以投资的产业机会就多，尤其是高收益率的新兴产业就多，国有资本运营公司在与本地民企的投资互动中，都实现了资产规模的快速增长。比如，深圳创投投资项目中上市的已经达到248家，投资额达955亿以上，资产管理规模也达到4000亿以上；广州金控至去年已经成功孵化了9家全球独角兽企业，上海高科、苏州元禾、北京亦庄国投等孵化的上市公司也都在50家以上，企业管理的资金规模都增长到千亿级别以上。而那些民营经济发展落后地区，国有金融资本往往陷入没有好的企业、好的项目可投的境地，国有资本增值也就非常缓慢。比如，投中网评选的2022年度国资投资机构百强中，仅有4家北方省份的地方投资平台，而广东一省就有18家。注释一：之所以剔除分布在各个地方的央企，是因为其发展政策更受中央政策影响，而不是本地经济环境影响，地方类国企则更受地方市场环境和地方经济治理水平的影响。注释二：之所以不选择比2002年更早的时间，是因为在1998年-2000年之间，我国进行了力度颇大的国企改革（“三年改革脱贫”），通过破除、改制、重组等手段淘汰亏损严重的国企，改革过程中不同省份私有化程度差异较大，像北京市属国资减少了60%以上，而江苏、广东等省份几乎没有减少。到2002年，各地国企改制基本结束，国企数量和资产存量逐步稳定下来，因此有了一个公平的参照系统。

五、新旧国企改革比较

国资委党委在《求是》的刊文《深入实施国有企业改革深化提升行动》提出：始终锚定“三个明显成效”的目标任务聚力攻坚。

“三个明显成效”具体是什么？第一，在增强国有企业服务国家战略功能作用上取得明显成效；第二，在推动国有企业真正按市场化机制运营上取得明显成效；第三，在加快建设世界一流企业和培育专精特新企业上取得明显成效。

我们注意到，国资委并不是第一次提到“三个明显成效”。此前，国资委曾表示：十年来的国企改革，特别是国企改革三年行动的深入实施，有力破解了一批体制机制障碍，有效解决了一批长期想解决而没有解决的问题，在许多重要领域和关键环节实现系统性重塑、整体性重构，涌现出一批活力竞相迸发、动力更加充沛的现代新国企。集中体现为三个明显成效：

第一，形成更加成熟更加定型的中国特色现代企业制度和国资监管体制取得明显成效；第二，推动国有经济布局优化和结构调整取得明显成效；第三，提高国有企业活力效率取得明显成效。

我们对照一下不难发现，新旧“三个明显成效”是完全不一样的。这说明在不同阶段，国企改革的目标任务与重点是不一样的。总体而言，旧“三个明显成效”是新“三个明显成效”的基础。

回顾过去十年的国企改革，第一，改革从国企改制、剥离企业办社会职能开始。中国特色现代企业制度也在不断探索与试点之中，改革聚焦在企业层面的公司治理机制改革，以及出资人层面的管资本为主的监管方式改革，还有加强党的领导与市场化改革如何结合等难点问题。这是第一个明显成效。

第二个明显成效是国有资本布局与机构调整。国有资本是稀缺的，必须用在“刀刃上”。为此，近年来对国有企业实施战略性重组和专业化整合，剥离不具备优势的非主营业务和低效无效资产，让国有企业聚焦实体经济，做精做专主业。

第三，提高活力效率的改革，主要就是三项制度改革。国有企业算“半个”体制内。改革走形式容易，触动到个人利益就难。“三项制度”改革涉及干部人事制度、薪酬分配制度与劳动用工制度改革，也就是喊了几十年的“破三铁”：铁交椅、铁工资、铁饭碗。

这些年，围绕能上能下，全面推行经理层成员任期制和契约化管理，围绕能进能出，加快实施了公开招聘、竞争上岗、末等调整和不胜任退出等市场化用工制度，围绕能增能减，推动完善了按业绩贡献决定薪酬的分配机制。中长期激励政策工具也得到了广泛应用。

总之，这三个明显成效是过去十年持续深化国企改革的重要成果，为今后的改革打下了坚实基础。

新一轮国有企业改革深化提升行动从二十大赋予的国有企业新使命新任务出发，即国有企业在新时代要更好发挥战略支撑作用、更好服务于国家重大战略和经济社会发展、更好推动解决发展不平衡不充分问题。

为此，深化提升行动提出了新的“三个明显成效”。其中，第一个明显成效体现了使命导向，即增强国有企业服务国家战略功能；第二个体现了效率导向，即推动国有企业真正按市场化机制运营；第三个体现了结果导向，即加快建设世界一流企业和培育专精特新企业。

总之三者相互关联、相互支撑、相互作用，体现了经济属性、政治属性、社会属性的有机统一。

不过，我们要指出的是，理想很丰满，现实很骨感。老吴在与基层人员沟通中了解到，所谓的旧“三个明显成效”在实践中不少是流于形式，有些是为了改革而改革，实际效果大打折扣。

第一，通过十年的改革，现代企业制度虽然已经深入人心，但董事会职权落实不够、外部董事履职能力有待提高，党组织与董事会、经理层的权责边界难以厘清。“管资本”主要还停留在口号上，上下级企业行政隶属关系依然存在而且很严重。国有资本投资、运营公司改革试点进展缓慢甚至停滞。

第二，国有资本布局方面，重组并购主要就是“合并同类项”，有些重组整合只不过是国有股权的划转而已，出现“整而不合”现象。有些地方搞国企战略性重组，目的是扩大单个企业的规模，以便提高信用评级等级，更好地获得融资。个别企业以纾困为名盲目扩张，以高溢价接盘经营困难民营上市公司，收购的资产质量不高，甚至出现利益输送。

第三，在三项制度改革方面，“上有政策、下有对策”的现象尤为严重。任期制契约化改革虽然基本上“全覆盖”，但经理层成员的业绩目标没有与市场对标，且很多人对是否搞“刚性兑现”存在侥幸心理，认为改革只不过是多一次折腾而已。

薪酬能增能减方面，只有东部发达地区的国有企业，特别是央企子公司的收入差距稍微大一些，其他地方吃高水平“大锅饭”的现象依然比较严重。改革办虽然出台了中长期激励工具的指导意见，但基层不会用、不敢用。在员工能进能出方面，一些表面上被“裁掉”的员工仍然在集团内部其他成员企业就业。

对于新的“三个明显成效”当中，我们也有几点建议：

第一，服务国家战略功能固然重要，西方国家的国有企业也确实承担了一些特殊职能，但要防止企业的政治功能泛化，重回政企不分的老路。近期某国有企业成立武装部，必要性值得探讨。

第二，这次提出“真正”按市场化经营，说明以前的三项制度改革没有动真格。老吴认为，国有企业经营管理人员“自己改自己”难度很大，应该通过大力推进混合所有制改革或者股权多元化，形成国有资本相对控股模式来“倒逼”改革，才能奏效。

第三，建设世界一流企业的目标太笼统了，应该有可考核、可衡量的标准，不要到时候都各家国有企业都自行宣布已经建成了世界一流企业。

据了解，目前国企改革深化提升行动方案已经发到了各央企集团与地方国资委，各单位正在积极组织学习。按照改革要求，各单位要结合实际，进一步研究制定自己的实施方案。

深化提升行动方案是涉密文件，不向社会公开。

我们了解到，国企改革深化提升行动的时间是2023年至2025年，总共三年时间，所以业内称之为“新三年行动”。

新三年行动也有8个方面的重点任务，分别是优化国有经济布局，完善国有企业科技创新机制，强化国有企业对重点领域保障，以市场化方式推进整合重组，推动国有企业现代公司治理与市场化经营机制长效化，健全以管资本为主的国资监管体制，营造更加市场化法治化国际化的公平竞争环境，全面加强国有企业党的领导和党的建设。

我们对照了一下新旧三年行动，发现有几个亮点值得关注：

第一，新三年行动更加强调科技创新与战略安全，这就是“国之所需”之体现，是二十大之后新时期国资国企改革鲜明的时代特征。

第二，没有再提“积极稳妥推进混合所有制改革”，但“以市场化方式推进整合重组”包含混改。2021年以来，国企混改工作的重心有所变化，不再片面强调混改户数、混改面以及引入非公资本的比例，更重视混的质量与改的成效，要求引入优质的非公战略投资者，实施有别于国有独资、全资公司的差异化管控，率先深化三项制度改革。

第三，公司治理与市场化经营机制，以前是两项任务，现在并到一起了，而且强调“长效化”。老吴认为，经过前三年的改革，中国特色现代企业制度已经基本成熟定型，现在需要的是进一步走深走实，巩固旧三年行动已经取得的改革成果。

第四，新三年行动没有再提国企改革专项工程。事实上，旧三年行动组织实施的双百行动、科改行动、对标世界一流企业等专项行动并没有结束，相反，试点企业还扩围了，国资委还提出科改企业要争当国有企业深化提升行动的主力军、排头兵。新三年行动没有把它当作一项独立的改革任务来抓。老吴认为是因为相关工作已经常态化了。

第五，其他四项重点任务不变，但重心也有所变化。一是推动国有企业公平参与市场竞争，是现在改为“营造更加市场化法治化国际化的公平竞争环境”，突出了市场化法治化国际化目标；二是优化国有经济布局更强调现代化产业体系、发展壮大新兴产业；三是以管资本为主的国资监管体制由“形成”改为“健全”；四是党的领导和党的建设强调完善党领导国企的制度机制，加强国企领导人员队伍建设，老吴认为这是弘扬企业家精神的要求。