​招投标阶段影响工程造价的因素及控制措施

摘要：招投标阶段作为全过程工程造价管理的重点阶段，直接决定了中标价格，进而影响到项目的投资效果。本文通过分析招投标阶段影响工程造价的因素，提出相应的建议措施，以期促进招投标阶段工程造价控制，达到招投标预期目标，保障工程项目顺利建设。

一、招标投标阶段控制工程造价的重要性

招投标阶段对工程造价的控制是工程造价管理的重要组成部分，是工程造价控制的关键环节。招标阶段工程造价成果的准确性不仅影响实施阶段变更签证和结算的组价、定价，更直接影响整个项目投资的经济效益。同时，招投标阶段是否能有效把控影响工程造价的各种因素，也会影响到实施阶段的质量、工期和安全。所以招标投标阶段对工程造价的控制，也是工程建设目标实现的重要保障。

二、招投标阶段影响工程造价因素

（一）招标准备阶段影响工程造价的因素

1.前期工作成果的科学性

招标准备阶段工作的基础是建设项目的前期论证成果。前期工作包括建设的必要性研究、项目建设方案的可行性研究、投资估算测算等内容。其中，建设方案和投资估算对工程造价的影响达到75%～95%，因此其科学性、合理性决定了整个项目的投资效果。但在工程实践中，部分业主为了节约时间而忽视了建设方案和投资估算的研究、比选，待到施工阶段再进行方案修改和功能增加，不仅影响工期，更容易造成投资控制的全面失效。

2.设计深度的合理性

施工图设计文件是招投标过程的重要依据，是工程量清单编制的基础。只有在设计文件的深度和质量符合招标要求的前提下，才能保证招标文件、工程量清单和投标文件的准确性和合理性。但业内较多建设项目存在设计图纸深度不足、设计内容与现场实际地质条件相差甚远等问题。而基于这类设计图纸所编制的工程量清单及签订的施工合同，在实施过程中可能会出现较多的设计变更和签证，这不仅影响招标阶段工程造价的准确性，也会造成最终结算金额比预期造价大幅增加的结果。

3.招标方案的符合性

（1）发承包模式选择

发承包模式的正确选择和有效实施是工程造价控制的不可忽视的因素之一。不同发承包模式的适用条件也不尽相同，其对造价的影响如表1所示。

表1 不同发承包模式的适用条件及对造价管理的影响

（2）招标条件的设置

招标文件是招投标活动中的纲领性文件，招标文件中的资质条件、质量要求、工期要求、风险责任、评标方法和合同条款等因素都影响着工程造价。招标条件的设置建议重点考虑以下几个方面：

一是投标人资质条件的合理性。合理设置资质条件既可避免“小马拉大车”给项目建设带来的隐患，也可以避免“大马拉小车”而造成的资源浪费。

二是质量要求与项目定位的符合性。工程质量要求与项目投入呈明显的正比关系，故在工程质量方面一定要避免因“高大全”的要求而导致的投资浪费。

三是工期设置的合理性。项目工期是各资源要素均衡配置的前提，不合理的压缩工期，在保证工程质量和安全的情况下，必然会增加工程造价。

四是物价变化等风险范围设置的合理性。价格风险是投标人在报价时重点考虑的因素，若需要投标人承担更多风险，则中标价会相对较高；反之则中标价会相对较低。因此，业主与承包方合理风险分摊能够较好地实现造价控制目标。

五是评标方法与项目特点的符合性。最低价中标法能够最大限度地节约工程造价，但投标人可能忽略技术方案的重要性，所以该方法适用于有通用技术要求、规格标准统一的工程和设备材料招标的评审；而综合评估法则更适合技术复杂、施工难度较大、投标差异较大且无法统一的项目（例如EPC工程总承包），相对于最低价中标法，综合评估法选择出来的中标价可能相对较高。因此，选用与项目特点相适宜的评标方法是招标阶段影响造价的重要因素。

（二）招投标交易阶段影响工程造价的因素

1.工程量清单及招标控制价的准确性

工程量清单及招标控制价的准确性影响到投标人的报价和工程项目的结算，对整个项目的造价控制起着关键作用。影响工程量清单及招标控制价准确性除了上文提到的设计因素外，还包括编制人和业主这两方面因素。

（1）清单及控制价编制人员的影响因素

部分清单及控制价编制人员缺乏对施工工艺和流程的了解，采用的措施工艺、机械设备等编制依据落后于施工技术的发展和市场价格的变化；部分清单及控制价编制人员没有对招标文件深入了解，对项目的风险划分没有全面掌握，风险、利润考虑不完整；部分造价单位缺乏内部审核机制，对项目特征描述、工程量计算或综合单价组价等错误不能及时纠正。这些问题都会严重影响市场有序竞争和工程造价控制。

（2）业主的影响因素

业主对建设项目有绝对的主导权，多数清单及控制价编制单位、招标代理等服务单位对业主的要求是难以拒绝的。在招投标实践中，存在部分业主刻意压低招标控制价的问题。一是部分建设项目概算编制时间距开工时间较为久远，招标人为了简化程序，尽早施工，在招标控制价编制时要求编制单位忽略材料、人工的涨幅等问题，必须将招标控制价保持在概算范围之内；二是部分招标人“为了控制而控制”，在集体决策后对控制价进行整体下浮，又让编制单位把下浮的金额体现在综合单价中。这些问题会导致招标控制价大幅低于市场价格水平，造成无序竞争。

2.竞标行为的规范性

在招投标过程中，由于激烈的市场竞争，不乏出现恶意竞争的情况。一是低价中标、高价变更的不理性行为。尽管相关法律法规对低于成本的价格持否定态度，但在实际评标过程中，受制于评标手段的局限和时间压力，往往难以判断投标价格是否低于成本。部分投标人使用低价格取得中标资格后，在工程实施阶段通过各种方式进行变更、签证以弥补投标时的亏损甚至获得高额利润。二是通过围标、串标等不法行为抬高中标价。围标单位通过协商报价来排斥其他投标单位，以达到让特定单位中标的目的，这种不法行为的中标价格往往高于市场平均价。这些不合理的竞标行为既不能反映市场的真实的水平，也不能让项目的工程造价得到有效合理的控制，使得建设工程招投标市场陷入畸形的发展和恶性的竞争，有悖于项目招投标阶段工程造价控制的本意。

3.评标工作的严谨性

评标工作是招投标过程的核心工作之一。虽然因监管力度加大等原因，随意变更评标标准的情况已经颇为罕见，但受制于评标时间有限、评委理解程度不同等因素，评标办法要求的工作不能完整有效地落实。评标过程中容易出现评标专家对评标办法及招标文件理解不深、对实质性条款了解不透、对投标文件商务条款没有仔细核对、对清标的要求落实不到位、对投标单价是否低于成本价等问题没有评判等问题。这类问题的存在，降低了评标质量，为业主选择合适的中标人埋下隐患。

（三）合同签订阶段影响工程造价的因素

1.合同签订的合法性

“阴阳合同”是招投标合同签订阶段较为常见的不合法行为。其中“阳合同”是依据招标文件签订并在相关管理部门进行备案的合同；“阴合同”则是就“阳合同”中的条款进行变更或另行约定，但不在相关管理部门备案登记却实际执行的合同。

“阴阳合同”通常表现为在中标价的基础上进行下浮让利。一些中标人为保障自己的利益，不惜以次充好、偷工减料，给工程质量安全埋下了隐患；一些中标人虽能够守住底线保证施工质量，但按“阴合同”结算价格没有合理的利润，甚至低于施工成本，则难免会对簿公堂，导致项目建设停滞。

2.合同签订的合规性

根据《中华人民共和国招标投标法》的规定，招投标双方不得另行签订违背招投标结果的合同。但在某些建设项目中，合同履约条款出现了招标文件中未约定的技术、商务及风险等内容，背离了招投标文件实质性条款，影响了招标行为的公平性。目前实践中应用较多且较为隐蔽的违规行为是在中标通知书发出后，再进行所谓的“清标”，并签订协议。例如，部分业主在使用中标总价向有关部门备案后，以评标委员会未按招标文件要求履行清标职责为由，在合同签订后进行所谓的“清标”，其实质是对综合单价偏离招标控制价一定范围的中标单价进行强制调整，并在总价不变的前提下按修改后的综合单价签订补充协议，这种补充协议实际上推翻了投标人报价，破坏了市场秩序。

三、招投标阶段工程造价控制措施与建议

（一）招标方

1.重视前期工作、深化设计文件

业主应高度重视前期工作质量，特别是采用价值工程和技术经济学等方法对建设方案进行比选，确保在实现必要功能的前提下，造价经济合理；另外，业主还应注重设计文件的质量，充分预留设计工作时间，运用BIM等技术，利用好出图前碰撞试验等优化和审查途径，减少因设计考虑不周而导致的工程变更。

2.提高招标文件编制质量、合理设置各项条款

业主应该注重招标文件特别是合同条款、付款方式、调价边界与规则及价格风险分摊方面的约定，引导投标人作出客观准确和公平合理的报价，减少实施阶段合同释义工作量，降低扯皮索赔的可能性。

3.提高工程量清单准确性、合理确定最高限价

提高工程量清单的准确性除了勘察设计文件深度、招标文件质量要满足编制要求外，业主应该选择具有丰富经验的编制单位，编制单位的项目负责人要熟悉清单计价规范和造价知识，要有相关的施工相关知识、经验和较强的工作责任心。对于复杂项目，业主可以通过寻找两家造价咨询单位进行“背靠背”的方式对工程量清单及控制价进行编制、审核，“背靠背”能及时发现并修改清单项目特征描述和工程量计算的错漏，能合理把握新材料、新工艺和新技术的价格水平，是保障工程量清单和最高限价准确性和合理性的有效措施。

4.引入全过程工程咨询、提高造价控制的整体性

应通过引入全过程工程咨询企业，帮助业主通盘考虑项目策划、设计、招投标及实施等阶段造价控制方面的问题，避免造价控制碎片化和阶段化，为造价控制工作提供贯穿始终的服务。

5.招标方案的设置及合同体系的搭建

业主在招标前，应通盘考虑整个项目合同体系的搭建问题。如决定采用平行发包的模式，应该将各标包的界面划分清楚，并在招标文件中约定好需要相邻标包互相配合的地方，以及相关费用的分摊方法。另外，业主应在确定招标范围后，对资格条件、评标办法等进行规划，找到最为适合项目实际的招标条件，推动招标工作顺利实施的同时，也能充分考虑实施阶段造价控制的需求。如业主不具备上述相关能力，可将此部分的工作内容委托招标代理机构或项目管理咨询机构完成。

（二）投标方

1. 正确认识各种风险，理性参与市场竞争

投标人在通过投标参与市场竞争的过程中，应该正确认识价格风险、合同风险及履约风险。投标人在确定参与竞标后，对项目进行实地踏勘，减少投标文件与现场不符的风险；同时对招标文件的特殊要求进行成本分析；把握好招标答疑的时间，同时对答疑内容进行分析，以判断潜在对手的投标策略；对工程量清单进行合理的报价，并通过不平衡报价等合法的投标技巧帮助企业获得合理利润。

2.自觉抵制不良行为，营造公平竞争环境

采用不合理方式抢占市场的行为，虽然可能会一时得利，但最终受损的是投标人的信誉及所承担项目的投资收益，不利于建筑市场的良性发展。投标人应自觉抵制恶意低价竞争等不良行为，共同营造公平竞争环境。

（三）监管方

1.完善管理制度，规范招投标行为

通过完善招投标监管流程，督促招标人严格按照国家及地方有关规定编制工程量清单和招标控制价。加强对清标工作的指导、监督，对未按招标文件进行清标工作的项目，在核发中标通知书时加以限制。

通过建设全国一体化的信用体系，将信用评价结果运用到具体招投标活动中。对被列入严重违法失信名单的投标人，限制其参与投标活动。定期组织纪检监察、招投标监管等有关部门联合执法检查，健全完善问责机制，严肃责任追究。

2.加快信息化建设，提高评标质量

在建设行业深入推进数智化改革的背景下，监管机构也应顺势而为，大力推进评标辅助系统的信息化、智能化建设，以帮助评标专家在较短时间内优质高效地完成大量的评审工作。通过智能化的评标辅助系统规范评标工作流程、检查投标报价的符合性、帮助评标专家迅速准确地完成清标工作，通过“智能评标”方式代替评标专家重复的基础性工作、节约评标时间、降低廉政风险、提升评标工作效率和评标质量，显著提升监督管理效率，从而帮助业主选择质优价低的投标方案和合适的中标人。

四、结语

招投标阶段影响工程造价控制的因素较多，需要在实践中研究分析和积累总结，建设项目各参与方务必重点关注招投标阶段的工程造价，通过对招投标阶段工程造价科学控制，保证招投标阶段活动高质量运行，保障社会资源得到充分利用，从而使建筑业保持可持续发展，维护行业良性竞争的生态环境。