近期全球矿业并购活动日渐活跃，在中国企业“走出去”的境外投资矿业项目中，社会许可（Social License to Operate）成为日渐重要的问题。实际上，社会许可在国外已经是一个在矿业领域相对成熟的概念。而对于中国的矿业投资者而言，因法律体系和文化背景等方面的原因，对于社会许可这一概念的认识可能并不充分。但矿业投资项目具有其特殊性，矿业开发过程中产生的固体垃圾、废水及空气污染，对土地和水源的占用，矿山基础设建设对农牧资源的压缩等将导致直接的环境影响，甚至是矿产资源的开发可能引发利益分配问题乃至资源民族主义。针对该等特殊性引发的实际问题，采矿业中逐渐衍生“社会许可”的概念，投资者在跨境矿业投资项目中应予以特别关注。

一、社会许可的概念与特征

“社会许可经营”或“社会许可”（Social License to Operate）滥觞于20世纪90年代，矿业开发导致的当地社会冲突事件引发了相关概念的提出，其核心含义是指当地社区成员和其他利益相关者对采矿开发的持续性接受和认同[1]，现已为国际组织、政府、矿业公司、学术界等广泛接受。就前述定义中的“利益相关者”，实践中可能包括但不限于：受影响的当地社区、非政府组织和社区组织、在同一行业或地理区域内运营的其他公司、政府、当地企业、土地所有者和原住民团体、监管机构和行业机构等。

从上述定义出发，“社会许可”有下列特征：

1、“社会许可”并非法外之地，各国法律已针对矿业项目中的社区关系义务设置法定要求，要求矿业公司履行与社区关系相关的特定义务。受限于矿业开发项目所在国的特定国情及法律体系、立法水平、矿业的发展态势等因素，国家之间对于矿业公司处理与社区关系的法定要求迥异，共性的法定要求包括要求矿权持有人完成环境评估报告和取得环境相关的许可、设置本地雇员的最低比例限制、就环境保护和污染控制提供担保、缴纳复垦保证金、矿区周围基础设施建设的最低投入要求、促进当地经济发展的投资承诺等。

2、“社会许可”名为“许可”，其要求可能与当地法律规定存在重叠，但其在实践中往往超出项目所在地的法定要求范围。尽管法律法规有成文要求、各项证照许可有评估标准，如矿业公司在仅满足成文要求和取得各项许可证照的同时，未能处理好其与当地社区及利益相关者的关系，矿业项目仍可能因此暂停或终止。但在与此方面相关的实践中， “社会许可”的取得要求暂无统一的标准，在世界各地中体现出存在部分共性，但视项目具体情况而异的态势。研究表明，“社会许可”存在一些被认可的“最低标准”，如维护基本人权、避免贿赂和腐败，以及努力将对环境的危害降至最低，系采矿业中社会许可经营的基本许可要求[2]。就某一个具体的矿业项目而言，仍应回归到具体问题具体分析的方法上，对症下药。

二、实践中的“社会许可”

（一）“社会许可”缺位可能导致矿业项目开发受阻

在实践中，中资企业因为社会许可而导致项目无法顺利开发的例子并不鲜见。秘鲁拉斯邦巴斯铜矿就是一个比较典型的例子。作为世界前十大铜矿项目之一，根据公开资料显示，拉斯邦巴斯铜矿现已查明的铜资源量达1162万吨，这相当于中国现有铜资源储量的13%。在2014年，某中方联合体从嘉能可处收购，交易对价超70亿美元。但收购后，拉斯邦巴斯铜矿多次遭遇当地居民堵路，引致停工停产。最近一次比较大规模的抗议活动导致该铜矿为期50天左右的运营暂停，从而引发产能严重降低、新建矿坑受阻等负面影响。引发抗议的核心是利益分配问题。当地社区认为：“采矿活动造成了环境污染，却没有为当地经济做出足够贡献”，企业应向其支付费用，但双方未能就该等经济补偿协商一致。该等矛盾在近年铜价屡创新高之后反而变得愈演愈烈。事实在告诉我们，矿业开发要获得法律许可外，还需要“社会许可”。

（二）“社会许可”具体要求及应对方案的分析（以澳大利亚与津巴布韦为例）

基于以上，我们将结合跨境矿业投资项目的经验，对“社会许可”进行简要分析。

* 澳大利亚矿业法律体系中与“社会许可”相关的要求

澳大利亚被誉为“坐在矿车上的国家”，是全球公认的矿业强国，其矿业权管理制度中对于社区关系的管理和规制的设计与实践具有广泛借鉴意义。澳大利亚的法律体系认可“社会许可”的概念，并将部分矿业公司应处理其与当地社区的关系以成文规定的方式作为部分法定要求。澳大利亚的联邦政府和矿区所在地州（领地）政府对矿业项目进行分权管理，各州和地区在其行政管辖范围内负责矿产资源的管理、占有、使用、收益。以西澳大利亚为例，该地的矿权（Mining tenements）可主要分为勘探许可（Exploration License）、采矿权证（Mining Leases）、一般租约（General Purpose Leases，通常用于采矿设备、矿石堆放或处理尾矿）和混合租约（Miscellaneous Licenses，通常用于道路、管道等等）。通常而言，矿业项目应在取得勘探许可后转化为采矿权证。

勘探许可一般附带包括最低支出、租金支付、土著遗产和权利的保护、环境保护和报告在内的相关条件；采矿权证授予时一般附带包括与最低资本投入、支付租金、矿区权益金、遵守环境保护和报告相关的条件。在申请采矿租约时，申请人需要提交担保以保证其履行采矿租约授予时的附加条件；一般租约和混合租约的授予可能附带各类条件。

整体而言，矿权的取得和维护将审查环境、土地、区域发展等多个事项，包括1) 审查矿业项目是否符合区域发展利益一致；2）提交环境影响评价等相关环保材料并取得环境许可；3）获得土著土地利用协议并采取土著文化遗产保护措施等。如矿权持有人未能履行上述与社区关系相关的义务，是矿权可被撤销的合法事由之一。澳大利亚上述取得和维护矿权的法定要求涵盖矿业者为土著社区带来经济利益、采取措施降低对环境的影响等与“社会许可”相关的要求。

* 澳大利亚矿业开发实践中“社会许可”引发问题与应对方案

澳大利亚亦存在当地社区反对导致矿权最终被取消的先例。自1997年昆士兰州的弗雷泽岛因当地居民的强烈反抗和持续抗议首次成功阻止当地采矿作业后，后续案例包括东海岸矿砂生产的终结、铀矿开采的限制、核电能源的禁止、煤炭产量的逐渐减少以及该国小规模采矿的结束等。

在该背景下，自19世纪末以来澳大利亚矿业公司的企业社会责任已经从专注于人力资源实践和相对有限的公开披露，转变为由逐步专业化的员工支持的全面的环境、社会和治理计划。澳大利亚矿业公司同步通过设立居民关系委员会、建设基础设施、指定安置计划、促进就业、定期开展矿区居民活动等方式维护社区关系。如在澳大利亚持有矿业项目的世界领先金矿公司Barrick，在其公布的社区支持计划中，优先雇佣当地员工、采购当地商品与服务、投资促进当地发展、建设基础设施、提供教育/医疗等服务、推进采矿决策和运营过程中的公众参与、推动女性就业、维护生物多样性保护等多种措施。同样以西澳大利亚为例，据Barrick的西澳大利亚金矿的雇员所述，公司定期邀请雇员的亲朋好友到矿场参观，展示矿区的环境、作业机器、实践工作内容，也会每年举办盛大的社区展示游行，周边的矿业公司也会“盛装出席”，展出最新的采矿设备。通过上述活动，矿业公司强调了采矿活动与社区之间可形成良好循环，增进当地居民对采矿活动的了解，加强其对采矿开发的接受程度以及认同以优化其与当地社区关系，维护其进行矿业开发活动的“社会许可”。

* “社会许可”的地域差异性与因地制宜的必要性

如前所述，Barrick在其全球业务中所采取了不同措施来维护“社会许可”，以适应不同国家和地区的需求。这证明了“社会许可”的要求存在普遍性的同时，在不同国家和地区存在差异性。如在新能源金属矿业投资的热门目的地津巴布韦。在我们与津巴布韦律师合作中，他们在不同项目中根据实际情况建议，除法律规定的履行复垦义务、合理补偿搬迁居民等法律规定外，可考虑优先采购本地货物和服务、为当地人和妇女优先提供就业机会以维持良好的社区关系；在部分涉及到居民搬迁问题的项目，他们表示一般惯例则是应与当地居民进行磋商和洽谈，确认条件后与土著社区的代表机构签署书面协议。上述非强制性法律规定要求的推荐解决方式，有利于维护良好的社区关系和推动矿业项目平稳发展，以满足“社会许可”层面的要求。因此，跨境矿业投资项目应尤其注意因地制宜，投资人在项目初始阶段即应对不同地区的民众分别展开“社会许可”的尽职调查，后期亦应基于多样化的利益相关群体需求，针对性采取合理措施，维护该等“许可”。

三、关于跨境矿业投资项目“社会许可”的相关建议

综上，作为矿业项目实现运营和持续稳定发展的关键要素之一，“社会许可”的要求通常会高于制度体系内成文性的要求。针对特定投资目的地，投资者在对境外矿业项目中在注意政府许可与有关部门的审查要求的同时，应在跨境矿业项目投资项目的全流程中给予“社会许可”充分的关注，并积极采取措施降低因欠缺“社会许可”而产生的风险，具体可包括：

* 在尽职调查中，应对矿业公司是否已取得和有效维持进行矿业开发活动的“社会许可”进行多层次的调查；确认标的矿权的项目是否存在当采矿项目产生的负面社会影响导致当地居民在内的利益相关者对项目的认同感和接纳程度降低的情况；并通过这些情况，分析可能使矿产勘探、开采的过程受阻的实质风险；

* 在交易过程中，可要求交易对手方和矿权持有人处理好其社区关系相关义务，在交割前处理好显性时间；同时在交易文件中要求对方提供相应的陈述与保证，并同步设置相关赔偿和合理的退出机制等；

* 在实际控制项目、对矿区进行发展和运营时，基于实际情况采取因地制宜的、符合当地居民需求的措施，以获得土著居民和社区组织的支持，以此来缓解采矿运营可能引发的冲突；通过更好支持区域发展和受采矿影响地区和居民的发展来维护“社会许可”，以保障矿业项目的未来可持续发展和跨境矿业投资人的利益。

[注]

[1] A social license to operate refers to the ongoing acceptance and approval of a mining development by local community members and other stakeholders that can affect its profitability.

Boutilier, R, Thomson, l, 2011. Modeling and Measuring the Social License to Operate: Fruits of a Dialog Between Theory and Practice. International Mine Management, Queensland, Australia.

[2] Gunningham, N.; Kagan, R.; Thornton, D. Social license and environmental protection: Why businesses go beyond compliance. Law Soc. Inq. 2004, 29, 307–341.