内容提要

尹锡悦政府上台以来，重视对东南亚国家的外交，形成了新的东南亚政策。其目标主要包括三个方面：丰富合作领域，提升合作水平；强化韩美同盟，共谋地区利益；拓展外交空间，塑造“全球枢纽国家”。尹锡悦政府通过政治、经济、安全、文化等多方面的举措追求这些政策目标的实现，包括加强与东南亚国家的政治交往，提升战略关系；深化与东南亚国家的经贸联系，拓展经济合作；加强与东南亚国家的安全合作，保障综合安全；打造对东南亚国家的“价值观外交”，推动文化交流等。尹锡悦政府的东南亚政策取得了一定成效，但仍面临国内外诸多因素的制约，其长期效果与发展前景尚有待观察。

关键词：尹锡悦政府 东南亚政策 韩美同盟 “全球枢纽国家”

近年来，韩国基于“中等强国”定位，一直试图超越以东北亚为中心的区域外交，向更为宽广的亚太地区拓展，东南亚地区则成为韩国拓展外交空间的桥头堡，东南亚政策也在韩国政府的对外政策中占据重要地位。在韩国国内经济低迷和中美战略竞争加剧的背景下，尹锡悦政府的东南亚政策走向值得关注。

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尹锡悦政府东南亚政策的目标定位

相较文在寅政府，尹锡悦政府的东南亚政策显现出更强烈的地缘政治色彩，其目标定位也更加复杂，包括丰富合作领域，提升与东南亚国家的合作水平；强化韩美同盟，与美国共谋在东南亚地区的利益；借机拓展外交空间，助力“全球枢纽国家”定位的实现。

（一）丰富合作领域，提升合作水平

尹锡悦政府东南亚政策的一项重要目标是向东南亚国家推介“韩国—东盟团结倡议”，不断拓宽合作领域，提升与东南亚国家的合作水平。

一方面，巩固和深化与东南亚国家的经贸合作是“韩国—东盟团结倡议”的应有之义。新冠疫情以来，全球经济发展趋缓，韩国经济持续低迷，尹锡悦政府亟须找到新的经济增长点，并减少对华经济依赖，东盟成为重要的替代选项。

另一方面，由经贸合作向安保、社会、文化等多个领域拓展是“韩国—东盟团结倡议”的一大亮点，试图将合作重点放在加强双边战略关系上，强调韩国与东盟应在确保供应链稳定等经济安全领域加强合作，同时更加突出区域规则制定、民主价值观输出等。

（二）强化韩美同盟，共谋地区利益

中美战略竞争是尹锡悦政府制定和实施外交政策的重点考虑因素，随着中美竞争的加剧，韩国面临选边站队的外交困境。尹锡悦政府把加强韩美同盟作为外交安全政策的核心，认为韩国的外交和安保应该立足于牢固的韩美同盟。

首先，尹锡悦政府围绕东南亚地区秩序规划，与拜登政府加强沟通协调。2022年10月，韩美东南亚政策对话第二次会议讨论了两国深化印太地区战略合作的方案。韩美双方一致认为，作为连接印度洋和太平洋的地缘重地，东南亚在战略上占据重要地位。建立“以规则为基础”的国际秩序，推广“自由民主价值观”是韩美在东南亚地区进行战略互动的核心目标之一。

其次，尹锡悦政府依托美国主导的“印太经济框架”加强与东南亚国家的经济合作。2022年5月，美国主导的多边经济合作机制“印太经济框架”成立，韩国以及文莱、印度尼西亚、马来西亚、越南、泰国、菲律宾、新加坡等东南亚国家加入其中。拜登政府将东南亚参与国定位为追随者和参与者，而尹锡悦政府不但作为创始成员加盟，而且在多个场合表达在该架构下与东南亚国家加强实质性合作的决心。

最后，尹锡悦政府把与美国的安全同盟关系看作在东南亚地区延伸威慑的重中之重，意图通过多样化安全伙伴关系网络加强与美国及东南亚国家的安全合作。韩版“印太战略”称“加强韩国与美国的安全联盟，使其安全伙伴关系多样化，并由此设想一个自由、和平和繁荣的印太地区”。尹锡悦政府也将东南亚国家和太平洋岛国作为安全伙伴关系多样化的重要对象，并且与美国配合积极开展在该地区的联合军事行动。

（三）拓展外交空间，塑造“全球枢纽国家”

在强化韩美同盟的同时，尹锡悦政府对美国也表现出一定的谨慎性，力争在韩美同盟中的“战略自主性”，并积极拓展外交空间，竭力实现“全球枢纽国家”的目标定位。东南亚外交正在成为韩国落实“全球枢纽国家”构想的一个重要方向。

在东南亚地区，韩国无法与中美比拼综合实力，但在经贸质量和软实力竞争上有一定潜力。因此尹锡悦执政下的韩国，力争在东南亚紧跟中美之后，通过相应的外交政策在东南亚塑造立体影响，发挥区域领导能力。

此外，尹锡悦政府有意愿通过提升与东南亚国家的关系水平，将朝核问题及南北关系问题国际化，获取东南亚国家的支持和协助，以强化其在南北关系中的地位，助力“全球枢纽国家”的塑造。

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尹锡悦政府东南亚政策的实施举措

尹锡悦就任总统以来，在政治、经济、安全及文化领域都表现出对东南亚的高度重视，把深化同东南亚国家的合作看作打造“全球枢纽国家”的重要一环。尹锡悦政府的东南亚政策主要通过如下举措加以实施。

（一）加强与东南亚国家的政治交往，提升战略关系

长期以来，韩国与东南亚国家的经济联系紧密，但战略关系层次较低。尹锡悦执政以来，将加强与东南亚国家的战略关系尤其是政治关系放在首位，旨在实现经济关系的功能外溢，拓展韩国在东南亚的整体影响力。尹锡悦政府既与东南亚国家深化双边交往，又与东盟加强多边关系。

（二）深化与东南亚国家的经贸联系，拓展经济合作

经济领域是韩国在东南亚地区深耕的重点领域。尹锡悦政府从经贸联系着手，在投资贸易、贷款援助、供应链等多个领域深化合作，并向数字经济领域积极拓展。

其一，巩固投资贸易和贷款援助等领域的合作。一方面，尹锡悦政府通过签署自由贸易协定等方式改善与东南亚国家的投资贸易条件。另一方面，韩国通过对外经济协助基金（EDCF）不断增加对东南亚国家的贷款援助。

其二，加强能源和原材料等供应链领域的合作。2022年新冠疫情以及全球局势变化带来的供应链安全问题，引起了尹锡悦政府的重视，越南、菲律宾、马来西亚等原材料和能源丰富的东南亚国家已成为尹锡悦政府在供应链领域的重点合作对象。

其三，注重向数字经济领域拓展合作。数字经济是近年来各国经济合作的热点议题，韩国也利用这一议题积极推进与东南亚国家的经济联系。部分东南亚国家如新加坡、印度尼西亚等有数字化转型愿景，尹锡悦政府欲通过与这些国家在数字领域的互联互通，共同推动数字经济的发展。

（三）加强与东南亚国家的安全合作，保障综合安全

“加强核不扩散及反恐合作”“扩大全面安全合作”“主导气候变化及能源安全领域的地区合作”是韩版“印太战略”的重点课题。尹锡悦政府以此为指引，在加强与东南亚国家的安全合作上不断发力。

在传统安全领域，尹锡悦政府不但通过积极参加与东南亚国家的联合军事演习和国防高级官员会议加强防务关系，而且以相对先进的军事和国防技术吸引柬埔寨、菲律宾等军事工业相对落后的国家参与军工和防务合作。

同时，在非传统安全领域，尹锡悦政府也注重加强与东南亚国家在卫生医疗、网络安全、环境保护及灾难管理等方面的合作。

（四）打造对东南亚国家的“价值观外交”，推动文化交流

尹锡悦政府意图以更为精确的“价值观外交”对接东南亚国家的秩序愿景，参与东南亚地区秩序的构建，同时也积极推动与东南亚国家的文化交流，希望借此助力韩国成为东亚地区秩序的塑造者甚至引领者。

一方面，尹锡悦政府有意依托其“印太战略”的价值观内核，向东南亚国家推广“韩式民主价值观”。另一方面，尹锡悦政府积极推进与东南亚国家的文化交流，寻找机会积极宣传韩国文化，推动韩流文化产品的输出。

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尹锡悦政府东南亚政策的前景展望

目前看来，尹锡悦政府的东南亚政策一定程度上促进了韩国与部分东南亚国家的关系，尤其在拓展经济合作和推动人文交流方面取得了一定成效。但相关政策未来能否顺利推进并获得预期效果，还受到韩国国内外诸多因素的影响，如东南亚国家的态度、中美战略竞争的大环境、国内在野党和民众的意见等。

其一，尹锡悦政府推动与东南亚经济合作取得重要成就，但对华经济依赖和IPEF框架的内在缺陷依然是限制性因素。韩国与东南亚国家在经济上具有一定的互补性，尹锡悦政府积极推进与东南亚国家的经贸联系，得到了部分东南亚国家的积极响应。但韩国与东南亚国家的进一步经济合作仍然面临两方面的限制条件。一方面是长期形成的对华经济依赖，以及东南亚国家在市场规模、产业水平和劳动力素质等方面都与中国存在一定差距，这些限制了韩国与东南亚国家经济合作的进一步提升。另一方面是IPEF的内在缺陷：由于IPEF对东盟国家的分化以及其自身的对抗性质，东南亚国家对其仍然心存疑虑；同时，PEF尚缺乏吸引东南亚国家深度参与的激励措施，今后还面临如何设定具体议题、如何协调各国利害关系等课题，对东南亚国家的吸引力仍有待观察。

其二，尹锡悦政府通过政治交往和人文交流增进了韩国—东盟关系，但其东南亚政策的“阵营化”倾向也易引发东南亚国家的警惕和抵触，给双边关系发展带来不利影响。尹锡悦政府的东南亚政策虽然致力于提升韩国与东南亚国家的双边关系水平，但其强化韩美同盟、营造“小圈子”的“阵营化”倾向也引发了东南亚国家的警惕。长期以来，东南亚国家坚持不选边站，实施大国平衡战略。但尹锡悦政府一方面加强韩美同盟，呈现出倒向美国的态势；另一方面又积极巩固发展与东南亚国家的关系，变相地将东南亚国家纳入美国的“阵营”之中，这无疑会招致一些东南亚国家的不满。同时，东盟注重自身在东南亚地区的中心地位，也抵制韩国不断施加的影响力。

此外，韩国—东盟关系对于朝核问题的解决助力有限，东南亚国家无力也无意卷入半岛争端。在尹锡悦政府的外交努力下，部分东南亚国家公开表态支持朝核问题的和平解决和朝鲜半岛无核化，但是相关表态均以联合国安理会决议为依据，东南亚国家对半岛局势“置身事外”的态度很难发生根本性改变，尹锡悦政府在朝核问题上难以获得东南亚国家的实质性支持。

其三，尹锡悦政府的东南亚政策目标“理想化”色彩浓重，具体实施易遭遇国内外力量掣肘。韩国作为东亚地区的中等强国，能够通过与东南亚国家的合作不断发挥自身的建设性作用，并处理好与周边大国的关系，已经颇为不易。但尹锡悦政府雄心勃勃，致力于“全球枢纽国家”定位，寻求与美共谋东南亚利益，必然会受到多方面因素的制约。

首先，尹锡悦政府增强韩国在东南亚影响力的意图和强化韩美同盟的意愿之间存在内在张力。尹锡悦政府的外交政策一方面谋求韩国更大的国际影响力，另一方面“通过向美靠拢而提升自身的重要性”，这两者之间的内在矛盾反而束缚了韩国外交。具体到东南亚政策上，尹锡悦政府一方面寻求自主，尤其是推出了自己的“印太战略”，积极开展东南亚外交；另一方面又加强韩美同盟，深度参与美国“印太战略”，想在印太地区向美国展现自己的重要性。韩国无法摆脱美国的影响和限制，必然导致所谓韩版“印太战略”不能偏离美国“印太战略”太远，韩国的东南亚政策的实施也不能超出美国可接受的范围。因此，尹锡悦政府的东南亚政策只能在强化韩美同盟的基础上保持适度的自主，难以有大的作为。

其次，中美战略竞争将限制尹锡悦政府东南亚政策的作用空间。尹锡悦政府的东南亚政策面临着中美战略竞争这一国际背景，中美关系以及中美与东南亚国家的关系在很大程度上影响了韩国东南亚政策的效力。大国的在场给尹锡悦政府东南亚政策带来种种限制因素。尹锡悦政府既需要迎合美国的战略需要，充当“印太战略”实施的重要支点，又需要处理好与中国这一地缘邻国的关系，在东南亚政策上的战略回旋空间有限。

最后，国内的制衡机制对其东南亚政策的实施和调整产生掣肘。尹锡悦以微弱优势赢得大选，意味着反对派力量不容忽视，其内外政策的实施面临掣肘。在尹锡悦政府任期内成为在野党的共同民主党在国会中占据了3/5的议席，这将制约新政府的政策推行。如何在“朝小野大”的背景下顺利推行其东南亚政策，将成为尹锡悦政府亟待解决的难题。韩国与东盟相关合作一旦不能为韩国经济和民生带来福利，在野党便会更为激烈地批评尹锡悦政府的东南亚政策，甚至在社会舆论上造势，在国会为其设置障碍。此外，韩国国内民粹主义抬头，也有可能绑架尹锡悦政府的东南亚政策。

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结语

尹锡悦政府对韩国的东南亚政策进行了积极调整，东南亚在韩国外交战略布局中的地位和重要性得到提升。相较文在寅政府时期，尹锡悦政府的东南亚政策的目标定位更为宏大，既要提升与东南亚国家合作水平，又要强化韩美同盟，与美共谋东南亚地区利益，还要完成外交空间的拓展，助力“全球枢纽国家”的塑造。尹锡悦政府在政治、经济、安全、价值观和文化等多个领域不断发力，加强与东南亚国家的政治接触，深化与东南亚国家的经济合作和安全合作，推进与东南亚国家的文化交流。这些举措短期内取得了一定成效，但从未来前景来看，尹锡悦政府的东南亚政策因多种因素制约，恐难以取得理想效果。未来尹锡悦政府是继续调适其东南亚政策以适应现有限制因素，抑或能实现对现有限制因素的突破，仍有待观察。