冷战结束后，位于中南半岛湄公河流域的越南、老挝、缅甸及柬埔寨于20世纪90年代中后期相继加入东盟。2015年12月31日东盟共同体成立，东南亚地区一体化进程迎来新机遇。日本出于开拓市场、保障资源能源供应等考虑，对东南亚尤其是柬老缅越（CLMV）四国所处的湄公河次区域，推进以政府开发援助（ODA）为主要抓手的经济外交。2016年8月日本正式提出“印太战略”，2018年日美就推进“自由开放的印太”达成共识。此后，日本对包括柬老缅越四国在内的东南亚地区的援助进行有针对性的布局，并配合美国的“印太战略”实施。

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“印太战略”下日本对柬老缅越的政策重点

东盟共同体宣告成立的次年即2016年，日本正式提出“印太战略”，宣称旨在通过构建“基于民主价值观”的指导性联盟，强化“规范性”的规则，推进高质量基础设施建设以促进地区互联互通，以及加强安保合作等，构建符合其国家利益的国际秩序。根据日本政府发布的《外交蓝皮书》《开发协力白皮书》[1] 及《防卫白皮书》等官方文件，实现“自由开放的印太”已成为日本的重要外交政策，对东盟的外交被视为落实其“印太战略”的重要支点之一。老挝、越南、柬埔寨三国分别于2016、2020和2022年担任东盟轮值主席国，都有通过担任轮值主席国设置议程的能力。尽管缅甸未参加近年的东盟首脑会议，但也是东盟的重要成员国。日本在政治、经济以及安全方面采取一系列外交措施，以谋取柬老缅越四国对其“印太战略”的认可与支持。

在政治层面，日本突出价值观议题，将“民主价值观”作为与柬老缅越以及东盟合作的思想基础。2017年，安倍晋三首相在提出“印太战略”后的首次施政演说中，强调要与东盟等拥有自由、民主主义、人权、法治等“基本价值观”的国家保持合作，确保“印太”地区的和平与繁荣。[2] 除多边场合外，日本还在2023年5月的日老首脑会谈等双边会谈场合中强调构建“以规则为基础、自由开放的国际秩序”的重要性。

在经济层面，日本将柬老缅越作为高质量基础设施建设的重点投资对象之一。对日本而言，东南亚在其海外基建投资布局中占有重要地位，是“绝对不能失去，也绝对不能失败的市场”[3]。而连接泰柬越的“南部经济走廊”（SEC）和连接越老泰缅四国的“东西经济走廊”（EWEC） 是日本推进经济援助的重点领域。[4] 日本对柬老缅越开展基础设施建设的重点项目有：涉及南部经济走廊开发的越南南北高速公路建设、柬埔寨奈良大桥建设等，涉及东西经济走廊开发的老挝国道9号线和桥梁改修、越南莱县国际港建设等。

在安全层面，日本以海上安保领域为重点，加强与东盟国家的合作，尤其是与越南的合作。日本将越南视为“友好国家”、海上通道沿线国家。日越不仅在东盟防长扩大会议、东盟地区论坛、东京防务论坛等机制内，围绕海洋问题开展广泛对话与合作，还通过频繁的高层互访完善对话机制，强化两国间的海洋安全合作。

对于日本的举措，柬老缅越四国反应不一。越南和柬埔寨积极回应日本“印太战略”。2017年6月，越南总理阮春福访问日本时，表示“支持日本对地区和世界和平、稳定及繁荣的措施”[5]。越南对日本的积极回应，有其拉日本介入南海问题的图谋。2021年11月越南总理范明政访日时两国发表共同声明，强调“两国领导人对任何改变南海局势和现状、加剧紧张局势的单边企图表示严重关切”。[6]

柬埔寨对“印太战略”的支持与日本的经济援助直接相关。1998年起，日本就是柬埔寨的最大援助国。作为对日本持续提供援助的回应，2017年8月柬埔寨首相洪森访日时表示欢迎和支持日本提出的“印太战略”。2022年3月，日本首相岸田文雄访问柬埔寨，在共同声明中再次确认两国共同努力实现“自由开放的印太”。

老挝和缅甸则对日本的“印太战略”保持距离。日本自2017年起在日老高层会谈中提及“印太战略”，希望通过合作和援助获得老挝的支持，但老挝始终未给予直接回应。2018年6月，老挝总理通伦访问日本时，仍未正面回应。

政局不稳的缅甸则更专注国内事务。2017年12月，日缅两国举行首脑会谈时，安倍首相首次在双边会谈层面向缅甸政府提及“印太战略”，但缅甸总统廷觉并未直接回应。2018年2月，日本首相助理薗浦健太郎访问缅甸时阐释日本的“印太战略”，缅方首次对此表达肯定态度，但双方并未就此交换更多意见。

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“印太战略”下日本对柬老缅越援助脉络

“印太战略”提出后，日本持续向柬老缅越提供优惠贷款和无偿援助，以增强与四国的经济、政治联系，争取四国对其“印太战略”的支持。

（一）“印太战略”提出后日本对柬老缅越的援助方针

基于2015年公布的《开发协力大纲》与“印太战略”，日本确定了对柬老缅越的援助方针。

第一，支持受援国提高经济实力，促进其独立自主的可持续发展。这一点与以往的援助方针并无太大差别，同样强调支持受援国强化市场经济体系，包括财政体制改革、发展证券市场等。同时，帮助受援国增强产业竞争力、培育产业人才、修建基础设施、保障能源供给。“印太战略”提出后，日本更强调加强受援国同周边国家在软硬件方面的互联互通。其举措包括提高基础设施水平，促进受援国与周边国家的电力互联等；完善管理手续，如便利入境手续、加强海关人才培养等。这一阶段，日本重新考虑同缅甸的经济合作，并重新开始为缅甸提供援助。

第二，支持受援国提高民众生活质量，推动受援国平衡城乡发展。具体的援助领域包括修整上下水道、升级城市交通基础设施、妥善处理废弃物等改善城市生活环境；健全医疗保健、社会保障等支持弱势群体的体系。

第三，支持受援国加强国家治理能力，促进受援国政府提高行政透明度和效率，提高法律执行力。在提高公务员能力、健全行政机构、完善法律制度及培育法律人才等方面提供资金和技术援助，帮助受援国政府提高立法、司法、执法能力以及服务质量，进一步“巩固民主”。这是“印太战略”提出后，日本对外援助的一个重点领域，与“印太战略”中的价值观相呼应。在2017年和2019年公布的国别开发援助方针中，日本针对与柬老越在“民主”“人权”等价值观问题上的分歧，以所谓软实力影响三国发生变化。[7]

鉴于四国国情各异，日本的援助也有其针对性。对越南，日本强调在提高国际竞争力以及在环境治理、缩小收入差距等方面给予支持。此外，在对越援助方针中，日本还特别指出对越援助要注意控制政府债务和投资增长平衡，并与其他主要援助国保持对话。对柬埔寨和老挝，日本将清理战争遗留的未爆弹作为重点援助项目之一，“日本地雷行动处”通过资金、技术设备援助支持“柬埔寨地雷行动中心”和“老挝国家未爆弹计划”。对缅甸，2017年以来，日本凸显人道主义援助，强调同非政府组织合作，加强对缅甸少数民族和贫困阶层的援助。

（二）“印太战略”提出后日本对柬老缅越的援助实绩

日本对越南援助总额在2016年后逐年降低，2016、2017年维持在12亿美元以上，2018年急剧下降至6亿美元，并在此后三年内保持5亿至6亿美元的水平。2021年起，越南开始偿还日本的政府贷款。相较波动较大的政府贷款，日本对越无偿援助则始终维持在1亿美元左右。2016年3月缅甸民盟政府执政后大力吸引外资。同年11月国务资政兼外交部长昂山素季访日，安倍表示在五年内向缅甸提供8000亿日元贷款，并签署了《日缅合作项目》。此后，日本对缅政府贷款金额不断增加，2018年超过无偿援助额。与此同时，日本对缅无偿援助额不断下降。

2016—2020年日本对柬埔寨的无偿援助维持在0.9亿至1.3亿美元间。同时，日本对柬埔寨的政府贷款金额呈现上升趋势，并在2020年达成了250亿日元的新冠紧急支持贷款等项目。[8]

与对柬援助相反，日本对老挝的无偿援助呈上升趋势，并在2020年达到顶峰0.72亿美元，主要用于湄公河洪水及干旱治理、奖学金，以及琅勃拉邦供水设施改善等项目。[9]日本对老挝的政府贷款在2018年后呈下降趋势。同时，日本从2016年起每年针对老挝年轻行政官员提供人才培育奖学金，到2023年总计24.07亿日元。通过对行政官员的培训以提高老挝政府的行政效率，通过留学和研修则会持续影响老挝下一代精英。[10]

在具体援助领域，日本倾向于在基础设施、防灾与灾后重建、人文交流等方面对四国提供援助，而且政府贷款主要流向基础设施领域。在交通领域，日本援建的基础设施包括2016年的越南胡志明市城市铁路1号线、2017年的柬埔寨西哈努克港新集装箱码头等；在社会领域，包括2019年的柬埔寨洞里萨湖西部盆地灌溉设施修复项目、2017年的缅甸仰光城市自来水修整项目等；在能源领域，包括2018年的柬埔寨金边首都圈配电网扩张第二阶段项目、2017年的缅甸水电站发电设备修复项目等。与援助方针相匹配，财政等领域的政策和体制改革是政府贷款的另一个主要流向，如2016年向越南提供的竞争力强化专项借款，2020年向缅甸提供的第三期中小企业金融强化项目。此外，流向环保领域的政府贷款逐渐增多，如2017年达成的第七期支持越南应对气候变化的援助项目。

日本政府及非政府组织对柬老缅越的无偿援助，除人文交流、基础设施建设、城市生活环境改善外，还包括未爆弹清除及灾害专项援助。日本政府以及非政府组织“日本地雷行动处”几乎每年都会向老挝和柬埔寨提供专项资金和技术援助。如2020年日本政府向柬埔寨政府提供10亿日元无偿援助，用于处置柬埔寨西北部未爆弹；2022年“日本地雷行动处”向老挝川圹省提供6739万日元的无偿援助资金。对于突发灾害，日本还提供专项援助，例如新冠疫情专项援助、洪灾专项援助等。2019年老挝暴发特大洪灾，日本与联合国儿童基金会、粮农组织一道向受灾地区提供学校、住宅、农业专项援助。对于缅甸，日本联合联合国儿童基金会和难民署，以及亚洲医师协会（AMDA）等国际非政府组织在医疗保健、营养、供水、教育、救灾等方面对难民或弱势群体实施援助。

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日本援助效果评价

对外援助作为日本凸显其国际贡献的外交手段之一，对受援国具有一定的积极意义，有助于推动柬老缅越四国的经济与社会发展，进而有利于解决攸关日本自身利益的问题，而在实践中日本援助也有某种程度的负面影响。

（一）日本对柬老缅越援助的正面效果

第一，日本援助为推动柬老缅越经济社会发展提供了资金支持。东南亚地区存在互联互通需求增大与基础设施明显滞后的现实矛盾，日本援助有益于包括柬老缅越在内的东南亚各国的发展。柬老缅越四国地理位置重要，是日本实施“高质量基础设施伙伴关系”、实现“印太”地区互联互通的关键地区。

第二，日本援助能够较好地与受援国经济社会发展计划相结合。对越南，日本强调援助的经济目标是帮助其增强国际竞争力。日本帮助越南完善了国内基础设施，日企对越南投资有助于其扩大就业机会。日本还对越南偏远农村地区教育、高等教育和职业教育的人力资源开发提供援助，2017—2021年对越南的人才培养援助项目有16个，援助额达483.63亿日元。[11]

对老挝的援助计划，同老挝的“第八个国家社会经济发展五年计划”结合在一起，涉及交通网络、电力供应、教育等领域，对老挝发展经济和社会基础设施，脱离最不发达国家行列的目标有所助益。

对柬埔寨，日本在产业振兴等领域展开援助。通过基础设施建设、整顿投资环境、培育产业人才的援助，对柬埔寨经济增长发挥了促进作用。[12]

对缅甸，日本提供的政府贷款为其经济发展起到了一定促进作用。2016年日本首相安倍晋三宣布在未来五年内向缅甸援助8000亿日元后，缅甸接受的外国直接投资达到顶峰，比2016年增长了46.3%。[13]

（二）受援国对日本援助的负面反馈

除了上述积极作用，日本援助也在某种程度上给当地社会带来了负面影响。如缅甸蒂拉瓦经济特区项目开发过程中，该地区的居民用地被征收，将该地区居民安置在基础设施不达标的地区，且得到的补偿金不足以维持他们的生计。[14]

此外，日本以投资、资源开发和市场培育为中心的重商主义援助模式，也受到一些批评。日本的援助项目资金非束缚率不断下降，合同中夹带许多需要购买相关日本产品的显性或隐性条件。[15] 日本政府大幅降低其对外援助资金的非束缚率，也意味着日本的对外援助质量随之下降。柬老缅越部分政治精英与民众，也对日本援助的效果持消极态度。根据日本外务省2014年的调查，越南商务人士对日本援助越南的项目知晓率平均达到45.39%，但仅有26.8%的政府官员认为日本援助促进了越南的经济改革和融入国际经济体系。[16]

（三）日本援助的外交收益与经济利益

首先，日本对柬老缅越四国的援助获得了重要的外交收益。2017年，日缅首脑会谈时，缅甸总统廷觉对日本的援助和支持表示感谢，认为日本的各种支持和帮助对缅甸的国家建设至关重要。[17] 2019年，柬埔寨首相洪森也表达了对日本援助的谢意，称“柬埔寨的过去和未来发展都离不开我们的日本朋友的支持”。[18] 2021年，越南总理范明政在会见日本国际协力机构（JICA）理事长北冈伸一时，对日本国际协力机构在越南实施ODA项目的作用和贡献予以肯定。[19] 除感谢外，日本也得到了一定的政治回报。除缅甸外，柬老越三国在国际舞台上支持日本，如2018年越南担任东盟对日政策协调国期间，积极推动和强化日本同东盟各国的政治互信。

日本的援助还获得了受援国当地民众的一定好感。根据日本外务省2022年实施的东盟对日舆论调查结果，柬老缅越四国七成以上受访者知晓“日本-湄公河合作”项目，且大部分人是从日本对本国的基础设施援助得知的。还有高达八成以上的受访者认为日本的政府开发援助发挥了重要的积极作用。[20]

其次，日本对外援助给本国带来了经济利益。日本政府利用援助资金援建基础设施，推动柬老缅越的互联互通，有利于日本企业转移至成本更低廉的柬老缅。譬如，日立集团、松下公司、第一交通产业、三菱汽车纷纷在缅甸设立子公司或分公司，东芝集团以及日本电信运营商KKDI也在缅甸开展通信业务。日本援助资金多为日元贷款，项目以基础设施建设为主，且项目竞标的条件设置也使日本企业更容易中标，推动了日本对受援国的出口及投资，实现援助资金回流到日本。

最后，日本援助柬老缅越的战略目标，是谋求四国乃至东盟对“印太战略”的支持。然而，在政治层面，东盟各国诉求各异，对“印太战略”的反应并不一致。就柬老缅越四国而言，越南和柬埔寨分别基于南海问题和经济援助积极回应日本提出的“印太战略”，老挝和缅甸则分别因为不希望卷入大国竞争以及重点关注国内事务而持观望态度，与 日本的“印太战略”保持一定距离。由于老挝、缅甸与中国存在密切的经济联系，加之缅甸国内局势走向存在较大不确定性，日本“印太战略”能否获得老挝和缅甸的支持存在很大不确定性。越南对日关系具有两面性：一方面，希望借助发展对日、对美关系，利用“印太战略”制衡中国的发展，在南海问题上寻求帮手；另一方面，又不会将日越、美越关系凌驾于中越关系之上，损害越南战略的灵活性。[21] 对柬埔寨而言，尽管日本提供的经济援助有利于其经济发展，但中国的“一带一路”倡议能够为其提供经济发展支持，且柬埔寨奉行中立不结盟的政策，很难倒向日本。

日本的“印太战略”获得柬老缅越四国的一致支持尚难实现，其拉拢东盟的道路只会更漫长。东盟强调主权国家一律平等、互不干涉内政，坚持协商一致的原则。尽管东盟在地区事务中拥有特殊中心地位，但弱机制化和非强制性的“东盟方式”，难以整合成员国间的利益与矛盾，无法对大国关系实现有效引导。然而，东盟各国也希望能够在合作中加强团结，坚持东盟的中心性原则。若东盟接受日本、美国、澳大利亚等国的“印太战略”安排，东盟将会陷入被动，地区话语权被削弱，进而丧失对本地区机制议程的控制，这是东盟无法接受的。美日印澳等国在“印太战略”背景下相继启动“2+2”对话机制、三方对话机制以及“四边安全对话”，使东盟国家认为“印太战略”的核心是美日印澳四边合作机制，东盟的中心性因此受到了挑战。[22] 作为回应，东盟提出了自己的“印太展望”。该“印太展望”强调广泛的参与和包容，合作而非竞争，更关注发展而非安全，希望能够将“印太战略”与东盟自身的发展战略和共同体建设相结合。这与日本、美国等国提出的带有战略和地缘政治利益倾向的“印太战略”存在本质区别。因此，在不降低或消解其“印太战略”中的对抗性与竞争性的前提下，日本要想在“印太战略”背景下拉拢东盟整体开展合作存在难度。

04

结语

总的来看，日本能够根据受援国的不同国情制定具体的援助计划，集合社会力量（包括学者、企业家等）共同参与对外援助的计划制定、执行、宣传，一定程度上促进了受援国的经济发展，部分实现了日本制定的援助目标。但是，从援助对受援国效果的角度出发，日本的援助依然存在不少问题。

重商主义因素和地缘政治考量在日本对外援助中占据的比重更大。基础设施援助的比例失调，援助项目偏重经济基础设施，社会基础设施投入薄弱，这都体现出日本对外援助背后为自身谋取经济利益的用心。促进柬老缅越加强国家治理能力，并伺机用软实力影响四国的行为，也与“印太战略”突出价值观的属性相呼应。援助资金非束缚率降低而导致援助项目质量下降，以及援助项目存在激化当地社会矛盾的缺陷，也体现出日本对外援助标榜道义性目标的虚伪性。

此外，援助也未能实现日本的主要战略目的，即拉拢柬老缅越乃至东盟加强“印太”合作。尽管越南和柬埔寨出于国家利益考量回应了日本的“印太战略”，但由于“印太战略”本身存在竞争性和排他性，使越柬等东盟国家存在不同程度的顾虑，很难在“印太战略”背景下同日本进行深度的安全合作。东盟“印太展望”强调合作而非竞争，与日美的“印太战略”存在本质区别。因此，日本在不降低或消解其“印太战略”中的竞争性与排他性的前提下，与柬老缅越乃至东盟整体展开包括安全领域在内 的密切合作存在相当大的难度。

作者：白如纯，中国社会科学院日本研究所研究员（北京 邮编：100007）；湛焜雅，中国社会科学院大学国际政治经济学院硕士研究生（北京 邮编：102488）

来源：东北亚学刊

内容提要：日本凭借资本、技术与管理优势向柬老缅越提供政府开发援助，以期达到对本国有利的政治与经济效果。2016年日本正式出台“印太战略”后，对四国的援助与“印太战略”中的价值观相关联。一方面，日本援助对促进柬老缅越经济社会发展起到一定积极作用，日本获得了重要的外交收益。另一方面，日本的重商主义因素和地缘政治考量在对外援助中的比重增大，四国基于自身利益考量对于和日本更深度的安全合作存在不同程度的顾虑，日本很难通过援助手段实现其“印太战略”目标。

关键词：印太战略  政府开发援助 ODA  柬老缅越  日本与东盟关系  经济外交

中图分类号：D831.3  文献标识码：A

DOI：10.19498/j.cnki.dbyxk.2023.06.008

文章编号：2095-3453（2023）06-0099-11

[1]  2015年《政府开发援助（ODA）白皮书》（日文为：『政府開発援助（ODA）白書』）改为《开发协力白皮书》（日文为：『開発協力白書』）。

[2]「第百九十八回国会における安倍内閣総理大臣施政方針演説」、首相官邸、2017年1月20日、https://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/statement2/20190128siseihousin.html [2023-08-13]。

[3]「第4回経協インフラ戦略会議テーマ2：『インフラシステム輸出戦略』」、首相官邸、2013年5月17日、https://www.kantei.go.jp/jp/singi/keikyou/dai4/siryou2.pdf [2023-08-19]。

[4] “南部经济走廊”系泰国政府于2018年2月启动的国内经济发展规划之一，“东西经济走廊”系越南在1998年12月东盟高级首脑会议上提出的倡议。

[5]「日・ベトナム首脳会談」、外務省、2017年6月6日、https://www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sea1/vn/page4_003041.html [2023-09-14]。

[6]「共同声明 アジアの平和と繁栄のための広範な戦略的パートナーシップにおける 新たな時代の幕開けに向けて」、外務省、2021年11月24日、https://www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sea1/vn/page1_001073.html [2023-09-07]。

[7]参见王森、刘美武：《越日“伙伴关系”发展评析：内容、动因与特征》，《国际关系研究》2019年第2期，第91页。

[8]「カンボジア王国に対する新型コロナウイルス危機対応のための緊急支援（円借款）及び要人警護時のテロ対策能力強化のための支援（無償資金協力）」、外務省、2020年11月9日、https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press25_000008.html [2023-09-15]。

[9]「ラオス 約束状況」、外務省、2023年4月4日、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/region/e_asia/laos/exchange.html [2023-09-15]。

[10]「ラオスに対する無償資金協力『人材育成奨学計画』（若手行政官の日本留学支援）に関する書簡の交換」、外務省、2020年5月30日、https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press4_007466.html [2023-09-15]。

[11]「対ベトナム社会主義共和国事業展開計画」、外務省、2017年11月1日、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000072248.pdf [2023-09-08]。

[12]参见王玉洁：《国际发展援助对柬埔寨经济增长影响研究——以中国和日本为例》，云南财经大学2021年硕士学位论文，第40—42页。

[13] World Bank, “Foreign direct investment, net inflows (Bop, current US$) - Myanmar,” https://data.worldbank.org/indicator/BX.KLT.DINV.CD.WD?locations=MM [2023-09-09].

[14]Physicians for Human Rights, “A Foreseeable Disaster in Burma: Forced Displacement in the Thilawa Special Economic Zone,” https://phr.org/wp-content/uploads/2014/11/Burma-Thilawa-Executive-Summary-Nov2014.pdf [2023-09-10].

[15] Ernest H. Preeg, “Trade, Aid, and Capital Projects,” Washington Quarterly, Vol. 12 , No.1, 1989, pp. 173-185.

[16]「ベトナムにおけるわが国ODAのインパクトの認知度に関するアンケート調査結果概要と得られた教訓」、外務省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hyouka/kunibetu/gai/vietnam/kn01_01_030304.html [2023-09-16]。

[17]「安倍総理大臣とティン・チョウ・ミャンマー大統領との会談」、外務省、2017年12月14日、https://www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sea1/mm/page1_000462.html [2023-08-16]。

[18] Nika, C. “PM Hun Sen Thanks Japan for Support for Cambodia’s Growth,” Ministry of Information, May 29, 2019, www.information.gov.kh/articles/6036 [2023-09-08].

[19] “Vietnam Seeks New-generation ODA From Japan,” VietNamNet News, November 24, 2021, https://www.vietnamnet.vn/en/vietnam-seeks-new-generation-oda-from-japan-795792.html [2023-09-08].

[20]「令和3年度ASEANにおける対日世論調査結果」、外務省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100348514.pdf [2023-08-19]。

[21]参见张继业、钮菊生：《日越关系新发展：动力与前景》，《国际问题研究》2017年第1期，第102—103页。

[22]参见刘琳：《东盟“印太展望”及其对美日等国“印太战略”的消解》，《东南亚研究》2019年第4期，第79页。