玻利维亚矿业投资法律政策简析及风险提示（下）

多民族玻利维亚国（Estado Plurinacional de Bolivia，以下简称“玻利维亚”）位于南美洲中部，拥有全球储量最大的锂资源，与智利、阿根廷并称南美“锂三角”。近年来，随着新能源汽车产业规模不断扩大导致锂需求量激增，玻利维亚逐渐成为锂资源勘探开采的热土，吸引了包括中国企业在内的投资者的高度关注。总体而言，玻利维亚成矿地质条件优越，除锂矿外其他金属矿产资源也较为丰富，矿业开发一直是玻利维亚经济发展的重要支柱。

四、关于矿产资源管理的主要法律制度

在玻利维亚进行矿产资源（油气资源除外）的勘探和开发主要由《玻利维亚宪法》的第IV章以及《采矿和冶金法》（Ley de Minería y Metalurgia）（2014年5月27日第535号法律，经2018年12月21日第1140号法律修订）规范。

《采矿和冶金法》详细规定了矿业领域各监管部门的职权：

• 采矿冶金部（Ministerio de Minería y Metalurgia）：负责矿业政策的制定以及矿业监督和管理；

• 矿业管理局（Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera，AJAM）：负责具体矿业活动的管理和监管以及矿业登记；

• 国家矿业地质局（SERGEOMIN）：采矿冶金部的下设机构，主要负责编制国家地质文件；

• 国家矿产和金属贸易登记管理局（SENARECOM）：采矿冶金部的下设机构，负责登记和管理国内外市场的矿产金属贸易；

• 采矿冶金研究中心（CEIMM）：采矿冶金部的下设机构，负责实施矿物冶金、矿业培训等方面的研究。

（一）矿业权主体

根据《采矿和冶金法》的规定，玻利维亚境内所有矿产资源由玻利维亚人民所有，由玻利维亚政府依法进行管理。玻利维亚政府可以授权进行矿产资源的开发利用。

一般而言，玻利维亚国内和国外任何拥有法律行为能力的自然人和法人都有资格成为矿业权主体。但是，针对外国人持有矿权存在区域限制，外国人无法在国境线50公里范围内的区域获得矿权。

《采矿和冶金法》将矿业权主体分为三种类型：国营矿业公司、私营矿业公司及采矿合作社。

国营矿业公司主要包括玻利维亚国家矿业公司（Corporación Minera de Bolivia, COMIBOL）和玻利维亚国家锂业公司（Yacimientos de Litio Bolivianos, YLB）。

国家矿业公司COMIBOL享有申请矿权的优先权，其在持续六个月的期限内未申请开发利用的矿区将成为空闲矿区（áreas libres），空闲矿区可通过矿业合同的形式授予至其他矿业公司进行矿业开发。

国家锂业公司YLB根据2017年4月27日第928号法律设立，主要负责蒸发资源（乌尤尼盐沼）和无机化学复合物的勘探、开采、选矿以及商业化。锂和钾属于战略性矿产，只能由国家锂业公司YLB进行开发。

私营矿业公司和采矿合作社不得开采放射性矿产，在其矿区内发现放射性矿产和稀土时必须上报采矿冶金部和矿业管理局。

（二）矿业权的类型

玻利维亚的矿业权制度比较特殊，对矿产资源进行勘探、开采、选矿、熔炼、精炼、工业化和商业化的权利，统一称为矿业权，而不是区分为探矿权和采矿权。矿业权持有者不享有矿区的所有权，不得将矿区用于租赁。

矿业权的授予主要通过矿业合同和许可两种方式进行。

1. 矿业合同

矿业合同主要包括三种类型：矿业行政合同（Contrato Administrativo Minero）、矿业联营合同（Contratos de Asociación Minera）和矿业生产合同（Contratos de Producción Minera）。所有的矿业合同必须经过议会审批，经议会审批通过的矿业合同需要在公证处进行公证。此外，矿业合同必须在矿业登记处（Registro Minero）完成登记才能生效。

矿业行政合同属于行政合同，签署主体一方为矿业管理局，另一方为国营、私营矿业公司或者矿业合作社。通过矿业行政合同，矿业管理局可以授权开展全部或部分环节的矿业活动，如探矿、采矿、熔炼、提炼、销售和工业化。

矿业联营合同的签署主体一方为国营矿业公司，另一方为国内或国外的私营矿业公司或矿业合作社。通过矿业联营合同，国营矿业公司可与国内外的矿业经营者组建一个联营体，共同开发其享有矿权的矿区。需要注意的是，在联营模式下，国营矿业公司的分红比例不得低于55%。

矿业生产合同的签署主体一方为国家矿业公司COMIBOL，另一方为私营矿业公司或矿业合作社。通过矿业生产合同，国家矿业公司COMIBOL授权其他矿业经营者开发其专属矿区，作为对价，国家矿业公司COMIBOL从矿产的总销售价值中抽取一定比例的分成（类似于特许权使用费）。根据公开资料，加拿大新太平洋金属公司是第一家执行矿业生产合同制度的外国公司，其签署的矿业生产合同中确定的特许权使用费的计算比例为4%。

矿业生产合同制度经2016年10月24日第845号法律创立，该制度不同于矿业联营合同，不再强制要求国家矿业公司55%的分红比例，表明了国家矿业公司COMIBOL与外国公司合作的态度转变。

2. 许可

玻利维亚法律仅针对矿产的勘探、冶炼和销售设置了许可制度，矿产的开采权利只能通过签署上述矿业合同获得。《采矿和冶金法》规定了三类由矿业管理局颁发的矿业许可：勘查许可（Licencia de Prospección y Exploración）、运营许可（Licencias de Operación）和矿产销售许可（Licencia para la Comercialización de Minerales）。

勘查许可适用于矿业勘查活动，在勘查许可期限届满之前，勘查许可持有人享有签署矿业行政合同的优先权。如需进行航测，需要预先获得航测许可（Licencia de Prospección Aérea）。航测许可的有效期为6个月，航测许可持有人在许可有效期内拥有申请勘查许可的优先权。

运营许可针对矿物的冶炼和精炼活动，一般适用于单独从事矿物加工的主体，如果已通过矿业行政合同获得授权进行矿物的冶炼、精炼或工业化，则无需另外申请运营许可。获得运营许可的前提是取得环境许可。

矿产销售许可适用于矿产的销售活动，申请人在取得许可后应在国家矿产金属贸易登记管理处进行登记。如果已经获得运营许可，在国家矿产金属贸易登记管理处完成登记后即可进行矿产销售，无需另行获得矿产销售许可。

（三）矿业权的取得方式

根据《采矿和冶金法》的规定，在玻利维亚获得矿业权进行矿业开发主要有两种途径：一是直接申请，即直接向矿业管理局申请获得勘查许可或者与矿业管理局签署矿业行政合同；二是合作开发，即与国营矿业公司签署矿业联营合同或者矿业生产合同。

直接申请矿业权相对较难，国家矿业公司COMIBOL 对矿区拥有优先权。为了申请矿业权，申请人首先需要证明拟申请开发的矿区属于空闲矿区，为此目的，申请者应向矿权地籍管理登记处（Dirección de Catastro y Cuadriculado Minero）申请颁发空闲矿区证书（certificado de área libre），获得该证书后才能向矿业管理局申请获得勘查许可或申请签署矿业行政合同。

玻利维亚境内大部分矿山均由国家矿业公司COMIBOL经营，尤其是锂产业完全实现了国有化，只能通过与国家锂业公司YLB合作的方式进行开发。在矿业联营合同模式下，国营矿业公司应通过公开招标或公开邀请的方式选择联营方，但是在矿业联营合同包含探矿阶段内容的情况下，国营矿业公司也可通过直接邀请或矿业公司自荐的方式选择联营方。在矿业生产合同模式下，有意愿的合作方应向国家矿业公司COMIBOL提交申请，资质要求与矿业行政合同的要求基本一致。

（四）矿业权的有效期限

勘查许可的有效期不超过5年，可延长1次，延长期限为3年。

矿业行政合同的期限区分不同的签署主体有所不同。私营矿业公司和采矿合作社签订的矿业行政合同期限为合同生效之日起30年，在期限届满前的6个月内可申请延期，延长期限为30年。国营矿业公司签订的矿业行政合同在符合法律规定的前提下长期有效。

矿业联营合同的期限由合同双方在合同中约定。

矿业生产合同的有效期为15年，国家矿业公司COMIBOL进行技术评估后可决定延期，延长期限为15年。

（五）矿业权的转让

根据《采矿和冶金法》的规定，矿业行政合同项下的权利不得进行转让。签署矿业联营合同的联营方股份的转让应预先得到国营矿业公司的批准。

（六）矿业权人的义务

根据《采矿和冶金法》的规定，通过勘查许可和矿业行政合同获得矿业权的主体均应履行限期开工义务。勘查许可持有人应在勘查许可授予之日起1年内开始勘探活动。矿业行政合同的当事人应在合同生效之日起1年内开始实施矿业活动，为了保证矿业活动的持续性，矿业权人不能放弃或者中止矿业活动超过6个月。

此外，勘查许可持有人应每6个月向矿业管理局提交勘查活动进展信息。勘查许可持有人如后续不签署矿业行政合同，应将最终勘探结果提交矿业管理局，矿业管理局再提交给矿业地质局。

（七）矿业权的终止

根据《采矿和冶金法》的规定，除矿业权人自动放弃、矿业合同或勘查许可证的期限届满等因素导致矿业权自然终止外，矿业权可因下列任何原因而被迫终止：

（1） 矿业合同被解除

• 针对矿业行政合同，法律未规定解除事由，地方主管部门对此拥有自由裁量权，但合同的解除需要按照法定程序进行。

• 针对矿业联营合同，合同解除事由主要包括：超过1年未履行合同、中止活动超过1年、1年内实施的投资额未达到承诺投资额的60%。

（2） 矿业合同及勘查许可证无效；无效的事由主要包括违反非国营企业不得开采放射性及稀土矿产、外国人不得持有国境线50公里范围内的矿权、政府官员不得私自或通过第三方持有矿权等禁止性规定。

（3） 勘查许可被撤销；矿业管理局可基于以下理由撤销勘查许可：

• 授予勘查许可后1年内未开工；

• 中止活动超过1年；

• 连续两次未履行提交活动报告的义务；

• 在获得矿业管理局批准前，违规开展开采活动。

五、关于矿产品的销售和出口监管政策

根据《采矿和冶金法》的规定，矿业公司必须首先将原矿或者精矿销售给国营冶炼/精炼厂，然后再销售给玻利维亚境内的私营冶炼/精炼厂，剩余矿产可在国际市场自由销售和出口。该规定适用的前提是：（1）销售的是非金属矿产；（2）销售的矿产能够在玻利维亚境内进行冶炼/精炼。针对金属矿产，《采矿和冶金法》未规定销售和出口限制。

矿产销售商应在完成销售之日起15日内向国家矿产金属贸易登记管理处上报矿产的交易信息。

矿产出口商在出口矿产时需要向国家矿产金属贸易登记管理处缴纳出口检验费，金额为出口总值的0.05%。

六、关于矿业开发的土地及环保制度
（一）土地制度

玻利维亚的矿业权和土地权相分离，在取得矿业权后，为了进行矿山建设经营还需额外获得土地使用权。

为了在矿区及周边区域通行，从而修建道路、桥梁、管道、水渠、高架渠、敷设电线、铁路及安装必要基础设施，矿业权人需与土地所有权人达成一致；为了获得矿区及周边区域的地表土地使用权，从而修建矿业活动所需的厂房、加工设施、尾矿坝和尾矿库、基础设施及其他设施，矿业权人需与土地权人达成协议并支付相应补偿。

为了保障矿业用地，在矿业开发所需土地非公共用地而矿业权人与土地权人又无法达成一致的情况下，矿业权人可向地方主管部门提出土地通行和使用的行政授权申请，由地方主管部门决定是否授予土地使用权。在地方主管部门作出授予决定后，矿业权人和土地权人将协商确定补偿金额或在无法协商的情况下申请专家确定补偿金额。土地权人在收到补偿款后，应允许矿业权人通行和使用。

矿业行政合同或者勘查许可到期后，地表土地通行和使用的权利也随之终止。

此外，还需注意，《采矿和冶金法》设置了禁止进行矿业活动的区域，矿业权人不得在以下地区开展地面勘查、开采、选矿、精炼或熔炼：

（1）城市、城镇、墓地或公私建筑内；（2）公路、水渠、管道、铁路、输电和通信线路 100 米范围内；（3）盆地、湖、河、泉及水库周围（受环境研究限制）；（4）机场周边 1000 米范围内；（5）军营或军队设施周边 300 米范围内；（6）历史考古遗迹地区 1000 米范围内。

（二）环保制度

进行矿业活动应遵守《宪法》《采矿和冶金法》《环境法》（1992年4月27日第1333号法律）、《关于矿业活动的环境条例》（1997年8月1日第24782号法令）以及其他现行有效的法律规范中的环境保护相关规定。

在实施矿业活动前，矿业权人必须取得环境许可。在实施矿业活动的过程中，矿业权人应采取措施预防、控制、减小和缓解矿业活动对环境的负面影响，并对开采区域进行恢复。矿业权人对被授予权利之前产生的环境损害不承担责任，该损害将通过基准环境审计的形式确定，环境审计结果将载入环境许可。如未进行基准环境审计，矿业权人需要对矿区原有的环境损害承担责任。矿业权人在生产阶段应编制矿山关闭费用的财务预算。

七、关于矿业开发的税收制度

根据《采矿和冶金法》的规定，在玻利维亚进行矿业开发，需要缴纳矿产资源使用税（Regalía Minera）和矿产专利税（Patente Minera）。

矿产资源使用税在矿产和/或金属进行境内销售或出口时征收，税基为总销售价值，即矿产或金属的净重乘以其官方指导价。税率根据矿产的种类、形态及其国际市场价格分别确定，例如碳酸锂的税率为3%、铜、铅、锌、锡、锑、钨、铋的税率为1%-5%，金的税率为1%-7%、铁的税率为2%-4%等。为鼓励国内市场销售，在国内销售矿产和金属时矿产资源使用税的税率将按照基准税率的60%计算。矿产专利税的缴纳标准按矿业活动的类型而定。针对勘查活动，缴纳标准为每区块每年325玻利维亚诺。针对航测活动，缴纳标准为每份许可5万玻利维亚诺。针对开采活动，缴纳标准适用累进制，30个区块内，每区块每年缴纳400玻利维亚诺；31至40个区块之间的部分，每区块每年缴纳500玻利维亚诺；40个区块以上的部分，每区块每年缴纳600玻利维亚诺。当矿业权的授予期限在5年以上时，第5年以后的矿产专利税的金额将增长1倍。

八、中国企业投资玻利维亚矿业的主要风险提示

（一）政府征收风险

玻利维亚前总统莫拉莱斯执政期间大力推动矿业、天然气、石油、电信和电力等经济支柱产业的国有化，先后对几十家私营公司实行了国有化。在2007年和2010年，玻利维亚政府曾分别将嘉能可公司的两家矿业加工厂收归国有。

矿业项目投资周期较长，投资者需特别注意矿业合同中终止和赔偿条款的设置，争取在提前终止合同时最大限度保障投资者利益。此外，投资者可考虑向中国出口信用保险公司投保海外投资保险，通过投保将国有化风险转移至保险机构。

（二）社群冲突风险

社区抗议干扰矿业开发在玻利维亚时有发生。2019年10月，玻利维亚国家锂业公司YLB与德国ACISA公司达成协议合作开发锂矿，但由于当地居民的强烈抗议，政府在一个月后即通过法令取消了该合资项目。

玻利维亚当地族群很多，原住民的权益得到高度保护，处理好当地社区族群关系在矿业投资开发过程中显得尤为重要。为避免社区土著居民利益和投资者权益之间发生冲突，投资者应注重社区关系投资，如成立企业社会责任部门积极履行社会责任、设立社区发展基金、开展社区帮扶、兴建学校医院、建立沟通机制协调社区关系等。

（三）劳工纠纷风险

玻利维亚当地的工会势力比较强大，特别是矿业工会经常通过发动罢工、封路、游行等方式向政府施压。为了妥善处理劳工关系，建议投资玻利维亚矿业的中资企业与当地工会组织签订集体劳动合同，对工资待遇和工作时间等进行明确约定，同时应协调好与工会的关系，避免产生劳工纠纷。

（四）矿权维护风险

从法律规范角度而言，玻利维亚法律规定了如超过1年未开工、中止矿业活动超过1年、1年内实施的投资额未达到承诺投资额的60%等导致矿业权被撤销的情形。

另外，由于在玻利维亚进行矿业开采的权利主要通过与玻利维亚矿业管理局或者国营矿业公司签署矿业合同获得，投资者还应当特别注意在与玻利维亚政府方谈判时尽量在该等合同中约定数量尽量少的、严重程度尽量高的事由作为合同解除的事由，降低由于合同履约过程中的瑕疵所导致的项目终止。

（五）项目收益风险

为了在玻利维亚进行矿业开采，投资者必须与玻利维亚矿业管理局或国营矿业公司签署矿业行政合同、矿业联营合同或者矿业生产合同等合同。在与玻利维亚国营矿业公司合作开发的情况下，玻利维亚方将占有多数权益，尤其是联营模式下，国营矿业公司的分红比例甚至不得低于55%。

就此，在玻利维亚政府方不为项目注入资金，而又强制要求占有权益或者分红的情况下，投资者应当在项目收益的财务模型中考虑该等因素，保证在给予玻利维亚政府方特定比例干股或类干股性权益的情况下仍能够实现预期的项目收益。

（六）融资关闭风险在与玻利维亚国营矿业公司合作进行矿业开发的情况下，如玻利维亚政府方要求在矿业项目公司中持有多数股权并拥有对项目的控制权，该等要求很可能影响投资者对矿业项目本身或者矿业项目公司的治理权限，进而影响到投资者对矿业项目或者矿业项目公司的控制权。
而就中国的矿业投资者而言，如果其无法与玻利维亚政府方谈判取得尤其是项目公司的控制权，则根据中国的会计准则，投资者的会计报表很可能无法与项目公司的会计报表合并。这将很大程度影响到中国的融资银行为投资者的矿业项目提供融资的意愿。因此，投资者应当注意在论证项目可行性的阶段，及早与融资银行和/或其他财务投资人预先沟通项目相关的资金安排，保证资金及时到位。

（七） 矿业用地风险玻利维亚的矿业权和土地权相分离，在取得矿业权后，为了进行矿山建设经营还需额外取得土地使用权。如果矿区对应的土地属于私人用地，则投资者应当与土地所有权人或者土地占用人协商一致达成相关土地使用协议。在未达成一致的情况下，投资者可以申请地方主管部门的行政授权，由地方主管部门决定是否授予土地使用权。
因此，投资者应当在获取项目矿权的同时关注矿权所在地理区域的土地权利取得。特别是在矿区对应的土地属于私人用地的情形下，应当与相应的土地权人达成书面的土地使用协议，固化与使用矿权对应的土地的有关权责。

（八）环保合规风险玻利维亚法律要求矿业企业在开展矿业活动前必须获得环境主管部门颁发的环境许可，否则不得开展矿业活动，因此，投资者应当注意提前规划，确保环境许可的及时取得。此外，投资者还应注意，在从事矿业活动前必须进行一次基准环境审计，否则需要对开展矿业活动前矿区已产生的环境损害承担责任。

为预防环境违规风险，投资者在矿山的开发和运营中应注重环保合规体系的建设，全面梳理、了解可能涉及的环保法律规范，确保遵循环境法规的有关规定。

玻利维亚矿产资源非常丰富，且近年来玻利维亚政府对外国投资者在玻利维亚进行矿业开发持开放和鼓励态度，这对我国矿业企业“走出去”提供了良好的机遇。但是，由于玻利维亚政治、经济、法律、文化等多方面的因素，在玻利维亚进行矿业开发的风险也不容小觑。一方面，由于玻利维亚的矿业权制度比较特殊，投资者在投资决策前，必须全面、深入了解玻利维亚矿业投资开发相关的法律政策；另一方面，由于矿业开采主要依据投资者与玻利维亚矿业管理局或者国营公司签订的矿业合同进行，投资者需要重点考虑矿业合同的条款设置，通过优化矿业合同避免投资风险。在开展玻利维亚矿业投资前，我们建议中国投资者聘请专业的矿业律师，做好相关的法律咨询和尽职调查工作，防范和规避投资风险，最大限度地保护自身权益。