拉美基础设施项目开发特点及建议

拉美自然资源丰富，但基础设施发展水平相对落后，与我国优势产能高度互补。近年来，拉美国家以更加独立自主的姿态探索现代化道路，中拉合作驶向纵深。经过数十年发展，拉美国家基础设施建设已形成独特市场生态，发展空间广阔。基础设施建设是拉美实现现代化的关键一环，也是中国企业和金融机构“走出去”提升国际竞争力和可持续发展能力的重要新舞台。本文将深入分析拉美基础设施开发特点与创新趋势，并从中国参与方角度出发，提出开发建议。

拉美基础设施开发特点和创新趋势

20世纪90年代以来，得益于较高的基础设施建设需求、相对完整的法律与监管体系，以及积极的政策支持，拉美国家开始普遍采用PPP模式进行项目开发建设。在此基础上，各种参与模式、结构机制等创新体现了拉美国家PPP模式特色，逐渐吸引海外投资者兴趣和关注。此外，在全球能源转型趋势下，拉美涌现出众多绿色基建需求，同样吸引各路开发商和金融机构积极参与。

一、开发背景

20世纪80年代，拉美国家曾经历债务危机和“失去的十年”痛苦经历，此后纷纷对主权债务扩张持相对谨慎态度，为实现财政稳健与科学风险管理，有效减轻政府部门财政负担，拉美国家开始将PPP模式纳入法律框架。与此同时，拉美国家陆续推出重大基础设施投资计划和超大金额单体项目，逐渐吸引海外开发商参与投标和建设，PPP模式被拉美国家广泛运用至公路、公共交通等存在稳定现金流的传统基础设施项目中，拉美PPP市场开始走向全球基础设施建设舞台中央。目前，拉美主要国家均已实现对PPP的单独立法，明确了PPP项目审批、建造、监管事项，并各自成立了专门的PPP管理机构，负责落实、协调相关工作，并受当地审计、预算编制、反腐败、反洗钱等机构监管，形成了相对完整的机构体系。

根据美洲开发银行预测，为实现联合国可持续发展目标，拉美国家需于2030年前投入2.2万亿美元用于水资源、公共卫生、能源、交通、通讯等绿地开发和现有设施维护，约占拉美国家年GDP的3%，拉美基础设施建设需求依旧保持强劲。

二、开发特点与创新

基础设施项目投资回收周期长，项目往往经历多个执政周期，项目收益不确定性在拉美政治不稳定背景下进一步放大。尽管政府提供有限补贴，但是市场对于补贴能否长期稳定依然存在担心；同时若项目出现商业纠纷，投资人对当地司法环境、实践及执行效率更是充满疑虑。在此背景下，拉美政府在不直接增加主权债务同时，通过多项创新举措有效响应市场需求，改善投资环境。

拉美国家的创新主要体现在“开源”和“增信”两方面。“开源”指扩大投资者覆盖面，吸引更多资金参与项目建设和运营；“增信”指通过融资结构优化、融资工具创新和政府间接担保等方式降低投资风险，提升投资者信心。

1.吸引机构投资者直接投资

主权财富基金、养老金等机构投资者往往不能且不寻求成为基础设施项目开发商，但巴西部分地区通过允许机构投资者竞标、允许特许权持有者分包、建立货币保护机制等安排吸引机构投资者直接参与项目。例如，Patria基金与新加坡主权财富基金组成的联合体于2020年中标了圣保罗1273km道路综合体项目，总投资约28亿美元。值得一提的是，Patria基金于2024年2月成立了一支10亿雷亚尔（约2亿美元）的基础设施私人信贷基金，专注巴西能源、交通、卫生等领域直接投资，显示其作为机构投资者在巴西基础设施市场的规划布局。

2.项目资产证券化，吸引二级市场投资者

建成项目不存在完工风险，可为投资者提供相对稳定的收益保障。在此基础上，墨西哥完善了养老基金投资制度，允许其购买底层资产为基础设施的发展资本凭证（CKDes）；市场投资者也可购买基础设施和房地产信托（FIBRAS），从月租金和信托分红中获取投资收益。上述CKDes和FIBRAS均可在墨西哥证券交易所交易，相似安排也存在于智利、巴西等拉美多国。

从实践结果看，资产证券化行为基本不会影响项目运营效益，因此，拉美国家政府通常不会要求与原始权益人分享再融资收益，且秘鲁等国会要求原始权益人在5-10年时间内保留25%-35%份额，以保证项目运行质量。为鼓励海外投资者参与认购，拉美国家积极与其他国家签署双边税收协定，避免对投资收益双重征税。

3.利用票据工具，实现建设期再融资

秘鲁、巴拿马等国政府将部分项目工程款以无条件、不可撤销且可转让的票据按工程进度授予承包商，后者可将票据权利转让至金融机构，金融机构每期实际收到票据后向承包商贴现。由于已出票据的兑付与项目完工无关，且金融机构未收到票据时将暂停贴现，因此金融机构将票据整体打包向资本市场进行融资时，二级市场投资者不必承担因完工风险引起的收益影响。项目运营收费和政府兜底担保补贴将成为票据资金兑付来源，票据实质上已变成项目收益权，有较强可融资性。资本市场在此体现了更多加持作用，不仅实现了承包商建设期再融资，又有效缓解了政府支付压力。

4.引入信托，实现风险隔离

项目资产证券化结构搭建往往会引入一个独立的信托主体，该主体承接了项目收益权，一方面负责归集项目运营收益和政府补贴，保障向投资者定期支付的现金流，另一方面，信托结构实现了收益权与原始权益人的隔离，原始权益人的债权人无法就信托资产进行追索，投资者权益从而得以保障。

为实现资金闭环，非资产证券化项目也会存在类信托结构，即存在一个受相关部门监管和金融机构管理的独立主体，专门负责资金归集，并规定资金支付顺序（如优先支付贷款本息，再支付项目运营费用等），与商业银行开展的托管业务较为相似，有效实现了资金保障和风险隔离功能。

5.政府提供实质性间接担保补足

尽管不直接提供主权债务，但政府一般会针对项目收入与融资还款、运营费用的差额提供补贴，这一补贴由专家审查和特许经营协议确定，取决于项目实际运行数据，且存在上限，确保项目产生预期效益，避免投资人道德风险。为提升投资人信心，已确定的最高补贴额将被纳入政府预算，或由有关部委提供担保，成为政府的一项或有义务，事实上已形成间接担保。若后期补贴无法兑现，投资人可直接起诉负有支付义务的政府部门。

绿色基础设施在拉美的发展

拉美国家“头顶有风光，脚下有锂矿”：智利、阿根廷和玻利维亚号称南美“锂三角”；智利、巴西、墨西哥等国光照条件好，安第斯山脉日照强度甚至高于中东地区；阿根廷、智利等国则拥有较丰富风能资源。随着能源转型趋势、政策支持和技术进步，拉美国家光伏和风电产业也在快速扩张。

PPP模式同样广泛应用于拉美基础设施项目绿色转型，我国领先的新能源车和光伏组件制造商均在拉美有所布局。以智利圣地亚哥电动客车项目为例，当地政府将公交线路经营权和车辆供应权分开招标，获得线路经营权的运营商负责公交运营和车辆日常管理，获得车辆供应权的供应商负责车辆提供、配套设施建设和后期保养维修，拥有车辆所有权。供应商一般为投资人成立的一家SPV，在融资购买车辆后，通过融资租赁交付运营商使用。项目收入来源主要为乘客票款和政府补贴两部分，由政府下属首都公交管理局与当地银行合作成立的AFT资金管理公司负责归集，并在优先向供应商支付车辆融资租赁款后，将剩余收入打入运营商账户。目前，中资新能源车企通过与供应商交易，已累计在智利交付车辆超千台。

新能源项目具有“短平快”特点，为支持本国新能源产业参与海外绿色基础设施建设，金融机构创新融资模式，满足开发商对项目的快速融资关闭需求。例如，裕利安怡、意大利信保等国际ECA推出了采购额度模式，为大型开发商提供了一定信用保险额度，并提前约定项目国别、赔比、贷款期限等关键条件以及可供开发商选择的本国供应商名单。在该额度内，开发商可按实际中长期融资需求进行报销式提款，无需挂钩具体项目，提高融资效率。该模式要求金融机构聚焦开发商综合实力评估，且对本国供应商的限定将有效促进开发商与本国新能源产业合作，支持本国产业发展。目前，中国出口信用保险公司已经推出类似机制，陆续开始支持意大利电力等海外大型新能源开发商在拉美部分国家进行项目投资建设时，采购中国供应商的新能源设备。

拉美重点国别基础设施发展特点

巴西、智利、阿根廷等三个国家分别代表了拉美国家基础设施开发的不同特点。

一、巴西

巴西于2004年出台11.079号法律，较早对PPP模式实现了单独立法。在巴西规划部和PPP管理委员会指导下，各州可以自行明确PPP项目招标和执行要求，例如允许机构投资者竞标即为圣保罗在州一级做出的安排。20世纪90年代来，巴西通过PPP模式实现总投资4115亿美元，占同期拉美PPP投资总额60%以上。

中巴两国基础设施投资及产能合作成果丰硕，打造了美丽山特高压输电工程、圣保罗州圣洛伦索供水系统等一系列成功范例。2023年，为进一步推动基础设施建设和促进绿色转型，巴西推出加速增长计划，总投资额预计3470亿美元，其中私人部门投资1260亿美元，中巴基础设施合作前景依然广阔。

二、智利

智利人均GDP排在拉美国家前列，政府负债率较低，财政实力较强，属于高质量“一带一路”共建合作伙伴。该国将PPP项目归入特许经营权法管理，是拉美少数未对PPP模式单独立法的国家，2008－2018年，智利通过特许经营模式进行的基础设施投资仅占5.8%（64.4亿美元），潜力巨大。目前，智利在公共交通、电力、港口等领域项目规划开始提速，由南方电网联合智利川斯莱科与哥伦比亚国家电力公司组成的三方联营体参与投资的Kimal-Lo Aquirre直流输电线路项目（总投资额22亿美元）等标志性工程正处于建设期中。

三、阿根廷

阿根廷是传统意义上的拉美基础设施建设重点国别，但该国PPP项目投资集中于20世纪90年代，2010年来项目规模已显著下滑。尽管该国于2016年出台《PPP合同法》，但持续的政治不确定性致使PPP项目面临较大风险：2019年，费尔南德斯政府就曾终止前任马克里政府推出的所有PPP项目。米莱政府上台后，阿根廷呈现倒向西方的倾向，为中阿基础设施合作带来变数，基什内尔水电站和塞佩尼克水电站建设面临一定的不确定性。

拉美基础设施项目发展风险挑战

对拉美基础设施项目而言，通常需要关注以下“四力”。

一、政府支持意愿及能力

针对有政府补贴的项目，如果未能产生社会净效益，将导致政府后期持续承担较大兜底，若政府财政实力下滑，较难支付兜底金额，都将导致项目出现风险异动。

二、投资人综合实力

投资人的行业经验、资金实力、本地化程度等将为项目选择、按时完工、配套保障、地方关系协调及后期运营维护起重要作用，选择优质投资人是控制风险的重要手段。

三、社会公众阻力

基础设施项目一般作为公共品，具有较强的社会属性，引入私人投资的市场化举措，其最终目的在于提高项目运营效率，创造更多社会福祉。但若项目过度商业化，导致私人投资过度追求经济效益，则可能成为引发社会矛盾的导火索，如2019年智利公共交通系统涨价事件引起的社会动荡。对于投资人而言，海外基础设施运营要兼顾好经营收益和社会可承受程度，做长期平稳运营的耐心资本。

四、经营不可抗力

全面评估拉美国家法律制度稳定性和提前终止补贴的约定，关注疫情、自然灾害等不可抗力因素对项目收益带来的负面影响。智利政府在人流量减少的新冠疫情期间也对公共交通系统按时足额补贴，保持零违约记录超十年，有效保障了投资人权益，树立了政府PPP项目履约的积极形象。

相关开发建议

未来，中拉应进一步加强基础设施合作，为新时期中拉整体合作提质升级提供支撑。站在中国视角，把握拉美国家基础设施建设机遇，充分融入拉美国家发展进程，需要有与传统市场开发不同的思路和方法。

一、转换角色，整体规划

传统市场“主权借款+中国建设”发展模式受限，投建营一体化模式展现出较强的发展潜力。实践中，投建营一体化模式与PPP模式实现了良好的产融结合，PPP在投建营一体化项目中逐步成为首选。中资企业于2015年中标了拉美国家第一个PPP项目，距今不到十年时间，在众多项目中仍仅扮演承包商角色。为此，国际工程企业要加强海外投资整体规划，妥善协调投资、建设、运营环节利益，打造持续“项目流”“现金流”，实现从工程建设商向服务提供商的转型。

对于资本和技术密集型制造企业而言，从贸易逐渐走向投资，是“走出去”的必然道路。为此，企业应结合自身经营目标、技术优势、产品特点等，选择合适的国际化战略，实现全产业链视角下的企业价值最大化。以智利圣地亚哥电动客车项目为例，技术领先的中国汽车制造商可积极寻求投资人身份，直接获取车辆供应特许经营权，更好支持当地社会发展和能源转型。

二、掌握规则，本地深耕

国际工程企业在角色转换初期，一是可充分利用第三方市场合作机制，通过联合投标和项目运作，学习海外大型开发商属地运营经验，同时提升自身在当地的声誉。二是要积极培养本地化人才，深入熟悉当地招投标资质要求和流程细节，积极开展尽调，精细化打通市场、法律、财务等环节，在保证全流程合规的同时，切实提升属地竞争力。三是可积极探索项目再融资可行性，提前做好权利义务分配安排，预先明确项目运行结构、政府支持手段、收入保障措施和风险控制条款等关键事项，提高项目可融资性，为资产证券化留出空间。若有条件，可在项目融资阶段即寻求有足够经验的本地银行或国际金融机构，为再融资工作做好准备。若项目可融资性一般，可尝试通过结构化分层债券发行安排，提升当地投资者信心。

三、穿透风险，积极作为

尽管拉美众多基础设施建设项目不会直接产生主权债务，但穿透来看，政府仍然可能间接承担部分支付义务，因此，仍需重点关注东道国债务可持续性与当地政府履约能力。针对政治经济环境不稳定、基础设施建设相关法律不健全、政府历史履约记录有瑕疵的国家，要采取谨慎投资策略。

此外，应当在对政府履约能力进行评估时重点关注拉美国家经济高度依赖大宗商品的现状，并做好大宗商品价格波动周期对政府履约能力影响的应对预案。

对金融机构而言，PPP项目不存在主权借款，但又因存在政府支持，项目融资往往为无追索结构，单纯基于主权项目或商业项目的评估均无法使项目获得相匹配的融资条件。基于此，金融机构可建立类主权项目评审体系，精准识别项目风险，积极响应市场需求，提升融资方案竞争力，支持中国技术、中国服务“走出去”，更好保障中国投资的海外权益。

（作者单位：中国出口信用保险公司）