电力结构和市场改革：印度篇

一、高度依赖煤炭的电力生产

印度电力生产高度依赖煤炭资源。2023年，印度总发电量为18580亿千瓦时，其中煤炭发电量为13801亿千瓦时，占比74.28%。而且，印度电力对煤炭的依赖程度还在加深，2024年1～7月期间，印度发电量同比增长9%，煤炭发电量同比增长13%。波罗的海国际航运公会（BIMCO）的报告显示，这是弥补因水位低造成的水力发电量下降——同期印度气候相对干燥，水力发电量下降了6%。

◎在印度电源结构中，原煤占比遥遥领先。

印度是煤炭大国，煤炭储量约980亿吨，位居世界第五。但从2022年起，印度要求国内所有发电厂必须在发电燃料中混配规定最低比例的进口煤，以确保电煤供应稳定并避免出现停电。2024年6月27日至10月15日期间，这一比例设定为4%，相较之前（10%）下降了6%。

二、“偷电大国”和“停电大国”

印度也是发电大国，2011年即进入“万亿千瓦时俱乐部”，从2013年起总发电量一直位居世界第三，虽与中美相比还有着明显的差距，但已大幅领先俄、日、德、法、英等传统工业国。

印度又是“偷电大国”“停电大国”。如果只看发电量，以目前印度的人口数量和工业化水平来说，印度整体电力供应不仅不会紧张，甚至还会出现产能过剩的情况。但现实之中的印度，偷电现象却是大范围存在，甚至成为某些地区的“公开的秘密”。偷电现象深刻影响着印度经济和社会结构，已成为一个全球关注的问题。

世界银行数据显示，印度每年因偷电造成的电力损失占全国电力生产的15%到20%。换句话说，印度每年生产的电力中，有将近五分之一在没有通过合法计量装置计费的情况下流失掉了。在印度北方邦、比哈尔邦等地的农村地区，几乎每个家庭都会私连电线，通过非法手段获取电力。在北方邦的某些小型工业区，一些工厂为了节省成本，竟然也以私接电线的方式偷取电力。大城市里的贫民窟同样存在着严重的偷电问题，孟买的达哈维贫民窟是全世界最著名的贫民窟之一，有超过一百万人住在这里。由于居住条件恶劣，基础设施落后，许多人无法支付高昂的电费，因此偷电现象非常普遍。这种现象已延续了几十年，以至于很多人根本不认为这是一种违法行为，而是一种理所当然的“生存方式”。

◎印度贫民窟的垃圾场（图源纪录片《天地玄黄》）

偷电除了会造成直接经济损失之外，还会带来诸多其他问题。频繁的偷电行为导致电力设施超负荷运行，增加电网的维护成本，并引发电力故障和停电问题。2012年7月底，印度北部发生大规模停电事故，超过22个邦、约6亿2千万人受到了影响，分别占印度一级行政区的三分之二和印度总人口将近一半。

印度之所以偷电现象严重，一个重要原因是贫困人口数量巨大。联合国开发计划署数据显示，印度大约有2.7亿人生活在极端贫困之中，每天生活费用不足1.9美元。很多家庭的月收入甚至不足100美元。在一些经济极度落后的地区，电费占家庭收入的比例可能达到10%，甚至更高。印度政府虽然推出了一些电费补贴政策，但这些政策的执行情况并不理想，很多贫困家庭并未真正受益。与此同时，印度很多地方（特别是农村地区）的电力网络极为陈旧，电力损耗严重。根据2018年开展的一项调查，印度40％以上输电线路超期服役，电力公司无力及时维护和更新，这使得电力损耗率居高不下。再加上电力公司自身效率低下、管理混乱，导致电费账单经常出现差错。面对如此高昂且不靠谱的电费，印度很多家庭选择偷电也是“无奈之举”。

“无奈”之中也有“主动”的成分。众所周知，印度长期实行种姓制度。尽管印度已从法律上废除了这一制度，但它在印度根深蒂固，依然深刻影响着印度社会的方方面面。低种姓长期受到歧视和压迫，在印度社会中处于弱势地位，在电力资源分配上也无法得到公平对待。这种长期的社会不公使得低种姓群体对政府部门和电力公司的信任度极低，很多人认为通过偷电来满足家庭的基本需求是对抗社会不公的一种方式。由此，低种姓社区偷电行为的发生频率明显高于其他种姓社区也就不足为怪了。

◎偷电非常危险，很容易被电击，稍有不慎就会落下终身残疾，甚至失去生命（图源网络）。

面对如此严重的偷电问题，印度政府也采取了一些措施。除上文提到的电费补贴政策之外，一些地方政府还加强了对偷电行为的监控和处置。2019年，北方邦和比哈尔邦的政府安装了监控设备，加大了电力巡逻力度，总计查处了超过100万起偷电案件，成功追回数千万美元的经济损失。印度政府还尝试通过技术手段减少偷电行为的发生，2020年在全国安装了300多万台智能电表，旨在规范电量核算和计费。但这些措施的效果十分有限，由于社会结构复杂、偷电人数多、执法难度较大，大多数偷电行为都无法及时得到处理。智能电表受限于较高的成本和相对有限的覆盖范围，推广进度缓慢，特别是在农村和贫困地区的普及率较低，无法从根本上解决偷电问题。此外，电力公司内部的“灯下黑”问题也使打击偷电的行动举步维艰。某些地区电力公司的员工因收受贿赂而对偷电行为睁一只眼闭一只眼，甚至主动参与偷电操作。实际上，包括电力行业在内的印度公共行业腐败之严重令人瞠目结舌。

印度发生停电的频率也较高，原因除上文提到的偷电现象泛滥、电网设施老旧等因素外，还与印度的自然气候条件密切相关。印度主要气候类型为热带季风气候，6月至9月盛行西南季风，季风从印度洋上带来暖湿气流，此时南亚次大陆高温多雨，为雨季；10月至次年5月盛行东北季风，北方的干冷气流在南下途中受到青藏高原和喜马拉雅山脉的阻挡，对次大陆影响较小，此时炎热干旱，为旱季。受纬度、地形影响，印度大部分区域容易发生极端天气。

◎南亚次大陆冬夏两季的季风和降水量（图源网络）。

2012年7月，持续的极端高温天气使新德里的电力消耗创造历史最高记录。与此同时，西南季风的“迟到”引发干旱，旁遮普邦和哈里亚纳邦的农业区相较往年对电力需求更大，以使用水泵灌溉稻田。另外，迟来的季风也意味着水电站的发电量相比往年有所减少。7月30日凌晨，阿格拉—巴雷利输电系统的一条电线发生短路，引发电网崩溃，所有受到影响地区的主要发电站先后关闭，造成320亿瓦电力缺口；7月31日，因泰姬陵附近的中继站发生故障，印度再次爆发电力供应事故，全国热动力公司38％的发电机组暂时停止运行。

◎印度经常停电，普通民众已有很强的应急意识（图源网络）。

印度电力产业发展过程中的经历和教训值得我们深思。

三、印度电力市场化改革之路

本文接下来主要阐述印度电力市场化改革的相关情况。

（一）改革的三个阶段

20世纪80年代，印度大多数邦的垂直一体化电力局亏损严重，导致电力发展资金紧缺，电力设施投资不足。为了扭转这种局面，印度政府决定依照发、输、配、售等环节对电力行业进行拆分，并实行私有化改革，希望以此吸引投资，推动电力工业发展。截至目前，印度电力改革仍在进行中，已完成的部分大致可分为三个阶段：

20世纪90年代，初步探索阶段

1991年，印度对原《电力法》进行修订，主要目的是鼓励包括外国资本在内的私人投资者在印度建立独立电厂，政府为其提供优惠和便利。此外，印度成立中央电力局，取代原电力部作为电力行业主管机构。新版《电力法》的发布意味着印度开启了电力私有化改革。但之后外资企业大量涌入印度电力市场，导致发电成本上升，电价持续上涨，超过用户的承受能力。该计划最终破产。

与此同时，同为发展中国家的拉丁美洲诸国在世界银行的帮助下取得了电力体制改革的成功。世界银行等国际金融机构希望借助在拉美改革成功的“东风”，帮助印度也完成电力工业的重组改革，1992年，在世界银行推动下，印度首先在奥里萨邦进行电改，主要措施包括：将发输配环节进行分拆、建立独立的输电公司；取消用电补贴；制定合理电价；等等。然而，世界银行推动的这波改革有些着急，不太符合当地的实际，导致奥里萨邦电价发生了剧烈波动。后续的改革不再那么激进，虽然在哈里亚纳邦和安得拉邦也进行了相应的改革，但都未再推进输电领域的私有化。

◎印度行政地图（图源网络）

1998年，印度在电力立法方面又有动作：再次对《电力法》进行修订，根据法案有关条款，成立具有独立法律地位及执法权力的中央电力监管委员会，负责制定电费基准、协调跨邦电力交易及投资电力项目等事项。各邦也都成立了邦一级的电力监管委员会。

21世纪初，系统推进阶段

2001年，印度通过新版《电力法》。该法规定：中央政府制定全国性的电力政策需与邦政府协商；赋予邦电力机构更大权力，如邦电力局可征收附加费；简化中央电力局审批程序，允许私人投资输电领域；投资非水电电厂可以免除许可证；逐步取消用电补贴。该法最大特点是赋予邦一级更大的自主权。

此外，印度政府还提出了一项旨在加速推进电力改革和发展的计划，主要内容包括强制所有用户安装表计、改善用电负荷、降低配电成本等等，以促进配电环节改革、降低输配电网损、提升供电质量和用户满意度。

2003年，印度再次通过新《电力法》，其主要内容包括：发电企业可将电力卖给持有许可证的买家，也可经邦电力监管委员会同意后直接卖给当地用户；取消对建设自备电厂的限制；从事跨邦和邦内输电业务需取得许可证，同一地区可以有多个企业获得输电业务许可证，输电企业不能参加发电和电力交易；在事先经过通报的农村地区从事发电和配电业务不需要许可证；在配电环节实行多重运营许可证制度；分阶段放开配电环节并对直接购电的用户收取交叉补贴附加费直至交叉补贴完全取消；强制性表计安装和计量。该法还对管理机构做了较大调整：保留中央电力局，主要负责制定电力政策；撤销邦电力局，以邦电力监管委员会取代。此外，印度还设立了上诉法院，以处理电力行业的民事案件。

2003年版《电力法》内容丰富、涉及目标、政策、组织、义务、惩戒等多方面，成为指导印度电力改革的纲领性文件，对于发展电力工业、加大输配电侧开放、促进电力产业内部竞争、保障电力供应、推动农村电气化、促进电价合理化、保护消费者权益等等具有十分重要的意义。但它没有明确关于保护电力消费者权益、实现农村电气化等事项的具体资金来源及配套机制，对电力体制及管理框架的规定有些也过于模糊，甚至存在空白，导致并未实现加强中央政府主导电力行业发展的目的，电力改革的主动权实际上仍掌握在各邦手中。

2008年至今，重点攻破阶段

2008年后，印度政府重点在一些细分领域推进改革。首先是输电领域，包括输电线路建设、输电项目私有化、跨邦联网等等，相继出台专业指南、条例、规定等一系列规范性文件，从市场交易、招标、监管等方面对输电环节的各类行为进行了规范；其次是关于电力批发市场的改革，2018年，中央电力监管委员会提出要建立实时市场，其作用除保障市场参与者正常交易外，还在于让报价跟随交易进度实时更新。

通过私有化改革和体制重组，印度电力产业初步形成政企分开、政监分开、发输配售各环节分开的体系架构，各个环节均已引入私人资本，市场竞争程度相较之前大为提高。

在发电环节，中央层面的电力企业（如国家热电公司、国家水电公司、东北部电力公司等）、邦层面的电力局、私营电力企业（如塔塔电力、信实工业集团等）均占有一定比例的市场份额，多元化市场体系形成。

◎信实家族与印度总理莫迪（图源网络）。信实工业集团是印度最大的私营企业集团，集团主席、董事总经理穆克什·安巴尼（右一）曾为亚洲首富。

在输电环节，印度电网结构分为三层，即国家电网（跨区域电网）、区域内跨邦电网和邦电网。其中，跨区域和区域内跨邦电网由中央政府所有的印度国家电网公司拥有，并负责运营和管理；邦内输电资产由邦政府所有的邦输电公司或未改革邦的电力局进行运营管理。

在调度环节，印度电力系统调度也分为三级，分别由国家调度中心、区域调度中心和邦调度中心负责。其中，国家调度中心负责跨区域电网调度，5个区域调度中心负责区域内电网调度，各邦的调度中心负责本邦内电网调度。调度机构与电网所有者合一，国家调度中心和区域调度中心由国家电网公司管理，邦调度中心则由邦输电公司或邦电力局管理。分散的调度机制是印度停电现象频发的一个深层次原因，国家电网公司、国家调度中心对各邦违背用电计划、电网调度指令等行为缺乏有效的制约手段。2012年7月30日印度大停电事发当天，印度时任电力部长苏希尔·库马尔·欣德称虽还未查明造成停电的具体原因，但停电时印度电网负荷超出平常。欣德推测由于用电量上升，一些邦可能试图从电网获得超出允许额度的电力。此外，可以确定的是，电力系统的最终崩溃也与一些邦调度中心没有及时执行区域调度中心发出的预防事故指令密切相关。

在配电环节，配电公司可以由邦政府拥有，也可以由私人资本投资成立。一个邦内可以有多家配电公司。

在交易环节，印度有印度能源交易所和印度电力交易所两家交易所，以跨邦电力交易为主。虽然印度电力交易所是印度最大的股票交易所——印度国家证券交易所的电力交易子公司，但两家电力交易所仍保持着竞争关系。

（二）改革的特点

一是立法推进。电力产业作为国民经济的基础性产业，对经济社会发展具有重大的影响。电力市场化改革能否顺利推进，很大程度上取决于市场法治体系的建设进程和完善程度。在印度电力改革的每个关键环节，都有重要法案的制定或修订。特别是2023年《电力法》的发布，意味着印度电力改革的真正开始，之后的各项改革举措实际上都是在2003年《电力法》确定的框架下实行的。

二是各邦自主性较强。印度是联邦制国家。在《电力法》明确的电改基本方向下，各邦结合自身实际自主推进改革，因而各邦的改革进度并不相同。当一些邦还维持着垂直一体化的邦电力局模式时，更多的邦已对邦电力局进行了拆分重组，将邦电力局分解成不同的发电、输电、配电公司，进度更快的邦还对拆分后的配电公司进行了私有化改革。改革步伐不一致引发跨邦电力调度成本的提升，使中央难以从整体上掌控电力调配、确保电网安全稳定。前文提及的地方调度机构各自为政、违背中央指令的现象，即体现出各邦自主性较强的局限性。

三是以解决投资不足、促进电力发展为重要目标。改革是为了发展。这在资金不足、电力基础设施建设缓慢、电力工业发展无法满足经济社会发展需要的印度体现得更为明显。发展是印度推动电改的最大驱动力，印度希冀通过电力重组和私有化程度的提升，吸引更多的投资，加快推进电源和电网建设，尽快匹配国家发展和国民生活所需。

四是减少地方政党干预。印度常以“最大的民主国家”自居，“选票政治”特点突出。地方政党从赢得选举的角度出发，对关系国计民生的电力改革也非常关注，对私有化及重组过程中的各种新情况、新问题、新动向或心存疑虑，或持观望态度，或运用自身掌握的资源施加影响。比如，地方执政党为争取选票以继续掌控地方政府，经常许诺不涨电价，甚至要为大量贫困用户免费供电，导致电力企业普遍亏损。印度电改某种意义上也是中央政府与地方政党之间的博弈，中央试图通过改革减少地方政党的干预，扭转各邦将电价作为选举筹码的局面，以实现“合理电价”为目标，提升电力企业的盈利能力，促进电力企业持续健康稳定发展。

◎印度的选民（图源网络）。印度是多党制国家，大大小小的党派有七八百个，随时可能出现重组、合并或分裂。印度选民人数过于庞大，受教育程度普遍不高，推行普选制之后的选举结果，实在难以保证质量。

五是高度重视全国电网互联。印度与中国类似，都是地域辽阔、人口众多、经济快速增长的发展中国家，也存在着能源资源与电力负荷分布不平衡的问题。因此，印度政府将实现全国电网互联列为电力改革一项重要的发展计划，以此带动电源投资、提升输电通道利用效率、满足各地区用电需求。

（三）改革的启示

一是应有利于电力系统安全稳定运行。电力产业是关系国计民生的重要基础性产业，而电网是电力产业中关系电力调配和供需的重要基础性设施，对于电力系统的安全稳定运行具有重要影响。应把保障大电网安全放在电力产业一切事项的首位，在电力改革中坚持电网和调度一体化的垂直管理，把保障大电网安全作为改革的前提条件，把防止大面积停电作为电力安全工作的重中之重，正确引导改革和发展。

二是应更加重视加强电力市场建设。完善大用户直接交易机制，由市场决定交易价格和交易量；完善投资激励机制，增强市场主体投资的积极性，确保电力系统安全运行裕度；以“成本加收益”为原则完善输配电价机制，增强电网高质量可持续发展能力；还原电力的商品属性，完善上网电价、销售电价机制，让市场在电力交易中发挥决定作用。

参考文献：

1.徐介宪等，《国外电力改革与立法的做法与经验》，《华东电力》2006年7月。

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3.聂新伟，《印度电力工业发展：成效、问题与启示》，《经济研究导刊》2014年第7期。

4.马莉、谢超，《印度电改的得与失》，《国家电网》2014年第8期。

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