以双边合作促多边发展：构建多层次“一带一路”基础设施投融资体系

“一带一路”基础设施投融资过往更多依靠双边机制进行，有利于项目快速落地，但在海外风险防控与利益保障等方面存在提升空间。近年来，在逆全球化趋势和地缘经济因素的影响下，发展中国家债务可持续性问题显现，相关跨国资金流动更需应对好信息不对称和执行力不足等挑战。对于上述问题，出资方可借助多边机制以降低投融资风险并动员私营部门参与，但也需让渡一定政策自主权和灵活性。新形势下，中国可围绕原有双边机制，融合三方、区域、多边等多种国际合作形式的优势，推动“一带一路”高质量发展。在这方面，美、日、欧等发达经济体的经验可提供参考，包括引领国际规则制定、推动双多边机制联动和增进跨国协调等。相较之下，中国等新兴国家参与国际合作的方式和策略仍待优化，需着力提升与现有多边机制的兼容性，并增进对外开放能力。在具体实现方式上，对接既有标准、参与国际体系改革或倒逼其演进，以及开展三方市场合作、完善本国制度环境等均值得探索。

关键词：基础设施 一带一路 国际合作 多边机制 发展融资

内容概要

►“一带一路”倡议提出以来，中国的国际基础设施投资取得丰硕成果，双边机制是其主要对外合作模式。近年世界进入新的动荡变革期，国际环境严峻复杂，推动共建“一带一路”高质量发展须妥善应对各种风险挑战。对于上述问题，多边机制在降低投资风险、动员私营资本、整合国际规则方面具有比较优势，其在为发展中国家提供基建融资与支持长期可持续增长方面的作用正得到更多重视，且有望为中国和“一带一路”国家的合作拓展更高水平、更具韧性、更可持续的共赢发展新空间。

►对于出资国而言，使用多边机制需在上述收益和潜在摩擦成本之间做出平衡：多边合作需遵从集体行为准则，难以兼顾单一国家的优先事项，且行为难以被直接审查和监督，故而在政策自主权和灵活性方面或不及双边机制。不同国家参与国际合作的收益和成本不尽相同，导致资金分配结果存在差异。整体而言，欧洲小国的多边化程度较高，主要发达国家和新兴国家则更倾向于通过双边渠道提供发展融资。在直接向多边机构注资的传统方式之外，各国也探索出非核心融资、区域开发银行、建立新多边机构、开展三方合作等新路径，以更好结合不同国际合作模式的优势。

►在基础设施投融资领域，中国的官方和私营部门当前均已具备开展国际合作的优势，但在资金和项目方面的多边化程度仍有不足。特别是在“软联通”层面，“一带一路”多数规则的实质性执行更多依靠双边机制，国际影响力较为有限且面临潜在不稳定因素，不同层级、不同领域的标准也有待整合。究其原因，相关制度建设能力仍待进一步提升，方能更好支撑资金和技术方面的多边合作需求：国际层面，中国在设置和推行规则标准等方面的非正式影响力尚有扩大空间；国内层面，中国的发展融资体系在定位和管理等方面存在一定不足，导致对外合作的潜力未能充分释放。

►海外经验可为中国提升国际合作效率提供参考。在构建国际规则上，美国注重发挥多边机制的资源和声誉优势以制定、推广基建标准，并动员私营部门在实际业务中将其执行与完善。在双多边机制联动上，日本在双边层面整合援外政策和管理体系，在多边层面积极参与引领国际体系建设，并通过人员设置、资金合作、政策对话等方式促进双边体系与多边机构密切互动。在区域合作协调上，欧盟经验表明，渐进式推动政策对接和项目统筹，同时以东道国当地的诉求为行动基准，有助于弥合各方利益分歧、推动有效分工与优势互补。

►特别地，新兴国家在提供发展融资时面临多边话语权不足、理念和标准与现行国际治理体系不兼容等外部挑战，以及政策目标不连续、国内相关行政机构分散等内部挑战。这可能会为国际社会理解新兴国家的发展融资活动带来一定障碍，进而影响其参与引领多边合作。破题的关键在于提升与多边机制的兼容性，同时增进本国对外开放能力。这可以通过对接既有国际标准、参与现有多边体系并促进其改革、以自身行动倒逼多边机制演进，以及开展三方市场合作、完善国内制度环境等方式实现。

►特别地，新兴国家在提供发展融资时面临多边话语权不足、理念和标准与现行国际治理体系不兼容等外部挑战，以及政策目标不连续、国内相关行政机构分散等内部挑战。这可能会为国际社会理解新兴国家的发展融资活动带来一定障碍，进而影响其参与引领多边合作。破题的关键在于提升与多边机制的兼容性，同时增进本国对外开放能力。这可以通过对接既有国际标准、参与现有多边体系并促进其改革、以自身行动倒逼多边机制演进，以及开展三方市场合作、完善国内制度环境等方式实现。

正文

21世纪以来，国际基础设施投资快速扩张，2001-2019年全球46个主要国家的基础设施投资额年均增长7.7%，高于多数国家的经济发展速度[1]。但跨国投融资面临信息不对称、信任不足与执行不力等难题，投入规模大、周期长、回报率相对较低的基建领域尤甚[2]。在缓解这些问题上，多边机制能够发挥关键作用。一方面，世界银行、亚洲开发银行等多边机构为基础设施建设提供优惠且稳定的资金，并协助改善发展中国家的营商环境、降低政策风险，进而动员私营部门参与投资。另一方面，G20等多边协调机制在推动达成基础设施国际标准上已取得初步成果，有关投资和债务减免的原则陆续落地。

2024年，共建“一带一路”倡议迈入新一个金色十年。回顾过去，“一带一路”基础设施投资取得丰硕成果，“六廊六路多国多港”的互联互通架构基本形成[3]，一幅“大写意”已然绘就。立足当下，中国的国际基建项目面临提升经济、环境、社会可持续性等高质量发展需求，而多边机制在降低投资风险、动员私营部门、对接国际规则等方面的优势可提供关键助力。展望未来，“一带一路”更需要通过双边合作、三方合作、多边合作等各种形式，鼓励更多国家和企业深入参与共建，做大共同利益的蛋糕[4]。换言之，探索基础设施投资的国际合作路径，是推动“一带一路”走深走实的重要方式。

本文从上述视角出发，研究中国进行海外基础设施投资的对外合作策略。第一章基于理论分析，讨论使用多边机制的收益与成本，对应的利弊权衡原则和提高多边合作效率的方法。第二章关注国际合作如何推动“一带一路”高质量发展，以及中国在参与引领多边机制方面的优势和不足。第三章梳理美国、日本、欧盟、新兴国家提供基建融资的经验，探索不同经济体如何基于其自身状况，最大地发挥双边、区域和多边体系的作用。第四章在总结国际经验的基础上，结合中国的切实问题与需求，提出相关政策思考。

一、开展基础设施投融资国际合作，如何权衡成本与收益？

（一）多边机制可发挥规模效应，有助于降低风险和协调规则

近年来，发展中国家基础设施项目的经济与环境可持续性受到广泛关注，2020年以来部分国家债务风险显现，促使国际社会重新思考基建投资模式的转型路径。债务风险固然有新冠疫情和全球通胀等外生因素的影响，但其本质仍反映出项目融资成本高于投资回报的问题。究其原因，在融资成本方面，借贷双方的信息不对称和债务国国内的政策不确定性推升了借贷成本；尤其对于基础设施项目而言，投入规模大、建设周期长、易出现“事后困境”[5]等特征使其易面临更高的风险溢价。投资回报方面，基础设施本身要求良好的后续运营管理，并搭配完善的营商环境和法律法规，方能产生合理且稳定的直接收益、拉动整体经济增长。多数发展中国家在这类“软制度”建设上的能力有待提升，导致基础设施项目的回报率难以与其融资条件相匹配，进而拖累跨国投资意愿。

在此趋势下，多边机制为发展中国家提供资金、促进可持续增长的作用正得到更多重视。直观上，这体现为多边资金规模提升，并在金融条件收紧、经济下行时期发挥稳定器的功能：21世纪头10年，平均每年有42%的官方发展融资[6]通过多边渠道[7]投向发展中国家，2010年代增长至49%；2020-2023年全球经济经历多重冲击，期间多边资金的规模超越双边，在官方融资中的占比进一步上升至55%（图表1）。在基础设施领域，多边机制的重要性更为显著，2022年为发展中国家的经济设施与生产设施分别提供了68%与76%的官方发展融资（图表2），并在非洲等欠发达地区，以及交通、新能源等正外部性较高的部门发挥关键作用[8]，弥补私营部门和双边政府资金供给的不足。

图表1：多边资金规模持续提升，并发挥稳定器的功能

资料来源：OECD，中金研究院

图表2：在基础设施领域，多边机制的重要性更加显著

资料来源：OECD，中金研究院

除出资功能外，多边机制的优势还在于可结构性地降低投资风险。在事前的资金端和执行端，以多边开发银行（MDB）为代表的多边机构通常风险管理框架稳健、流动性充足，同时具备丰富的经验和技术，并在设计、评估等环节设置完整严密的标准，从而控制出险概率。例如，世界银行的项目周期由“鉴别-准备-评估-协商-执行-验证”六阶段组成，各阶段均有特定的指导框架和要求，以提升项目规范化水平[9]。从事后角度，多边合作中利益相关方众多、联合多类机构共同出资等属性也一定程度上使MDB得以享受优先债权人地位，在债务出险时损失更小，且这一特性可通过银团协议等方式惠及其他出资方[10]。更广泛地看，多边机构可利用其国际影响力来应对事后困境，更好避免或解决企业与东道国政府之间的争端[11]。

多边机构降低投资风险的能力反过来增强了出资功能，其在信用评级与融资成本、资金流量与稳定性等方面往往有较好表现。截至2023年底，多边开发金融机构有近四成获得AAA评级，94.4%在A级及以上；而双边机构仅有13.4%获得AAA评级，A级及以上占比为87.2%，甚至另有5.7%被评为投机级（BBB-以下）。较好的信用评级使得多边机构往往能以更低成本获得融资，从而为发展中国家提供大量稳定且优惠的资金支持。2011-2022年，8所多边机构平均每年提供的发展融资流量高于50亿美元，占样本数量的近一半，同时资金波动幅度相对更低，通常不超过年均值的1/4。而对于双边渠道，仅7国年均提供的发展融资额高于50亿美元，仅占样本数量的14%，且资金稳定性较差（图表3）。

图表3：多边机构的信用评级和出资能力优于双边

注：左图多边机构信用评级统计截至2023年10月4日，样本数量为36；双边机构截至2023年12月31日，样本数量为367（含地方性公共金融机构）。右图统计不含数据缺失的年份
资料来源：S&P Global，OECD，中金研究院

多边机制还有助于推动基建投资规则的制定与协调，从而为更多的项目落地实施创造有利环境。这主要因为多边机构有较高的全球影响力和声誉、丰富的专业知识和人力、与政府和私营部门协调合作的能力，且具备长期性和适应性，因此由其开发或背书的规则通常更易被各方认可，形成实效。近年来，国际基建规则协调正呈现多边化的趋势。2019年，G20推动达成《高质量基础设施投资原则》，提出促进可持续发展、考虑项目生命周期的经济效率、纳入环境因素、纳入社会因素、增强抗自然灾害风险的韧性、加强基础设施的治理等六项标准[12]。2020年，在世界银行和国际货币基金组织（IMF）的协调下，G20通过“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”（DSSI）[13]。这是G20历史上首次各方共同参与的多边债务处理，旨在暂缓最贫困国家部分主权债务本息偿付，帮助其释放更多财政资源[14]。

（二）多边合作存在摩擦成本，现实中常与双边机制互补共存

多边机制固然在降低风险、推广规则方面具有优势，但也有一定的摩擦成本。从出资国的视角，多边机构可能与本国存在利益冲突和目标分歧。这是因为国际合作需遵从集体行为准则，往往难以兼顾单一国家的优先事项或快速响应紧急情况。换言之，参与多边机制的经济体难免需要牺牲一定的政策自主权和灵活性，且多边化程度越高，其能够保留的政策自主权越少。特别是当多边机构的决策和管理涉及若干利益相关方时，个别主体可能会游说该机构为其特殊目标行事，从而损害集体利益并提高治理难度。在此之上，多边机构的行为难以被直接审查和监督，进一步增加其与出资国政府之间的摩擦成本。例如，美国众议院拨款委员会曾在给尼克松的报告中表示，“委员会对通过多边机制发放越来越多的美国对外援助深感关切……双边计划中能够进行的详尽审查，在多边框架下是难以实现的。”[15]

从受援国的视角，多边合作中各方的利益博弈可能会导致官僚主义、资金错配、立场偏差等问题。首先，多边资金往往伴随政策条件以及较长的谈判过程，且项目标准要求较高、审批程序官僚化，从而导致高昂的间接成本[16]。其次，多边资金的流向有时存在错配。为维持信用评级和项目回报率，多边开发银行贷款有约70%提供给风险相对较低、偿付能力更好的中等收入国家，但对最不发达国家的支持仍待提升；多数MDB高度关注气候变化和ESG议题，而发展中国家可能更需要医疗卫生、生产设施等基本发展领域的援助[17]。最后，多边机构的“中立”性质可能难以完全实现。例如，对世界银行借贷行为的研究发现，贷款国的选择、贷款规模分配以及贷款条件设计等长期受到主导国利益及观念的影响，但对事关实际效果和申请国利益的项目审批过程却鲜有涉及[18]。

对于出资国在多边和双边机制间的权衡，可利用经济学中常见的委托-代理模型（principal-agent model）进行分析。出资国政府作为委托人，可将资金在双边机制下自行管理，或交由多边机构代理执行。多边机构在专业技术、信息渠道、项目经验等方面更具优势，但与委托人存在利益冲突。从该框架出发，多边机构的实际代理效率将取决于其相对于出资国的比较优势、后者对前者的监督权、双方的目标一致性等因素。相比之下，双边渠道允许出资国有更多的控制权，可直接、灵活地服务于特定目标，成果也与出资国的联系更加紧密，无需考虑委托代理问题；但也面临融资成本较高、动员私营部门能力不足等挑战，且资金往来不受第三方约束，可能引发受援国的顾虑[19]。综合考虑上述收益和成本，不同国家的资金分配结果存在明显差异（图表4）。具体来看：

图表4：不同国家的多双边资金分配存在差异

注：“多边核心资金”（core funding）为全权交由多边机构决策和管理的发展融资，“非核心资金”（non-core funding，又称专项资金）为出资国持有决策权、由多边机构执行的资金[20]。去除数据缺失或异常的年份
资料来源：OECD，中金研究院

美日德等经济实力较强的发达国家一度是多边体系的重要建立和参与者，但近年来双边资金占比位于相对高位。过往对多边体系的贡献使这些国家已具有较高的国际影响力，因此当前无须在多边机制投入过多资源，也能够较好利用其达成自身目的。与此同时，主要发达国家往往更有能力和意愿开展大规模双边行动，相较之下其对多边机构的贡献便略显不足。如美国虽为世界银行、ADB和EBRD等多边开发银行的最大股东，以及联合国系统预算的最大贡献方[21]，但2011-2022年该国向多边体系提供的核心资金占其对外援助总量比重仅不到15%，更多其余资金则用于服务其双边发展战略。类似地，同一时期日本、德国的多边核心资金占其ODA比重也仅有约20%[22]。

开放水平程度较高的欧洲国家对多边机制依赖度较高，尤其是经济发展水平相对落后的中东欧和地中海小国。这是因为其与周边国家的利益相对更加一致，提供地区公共品的意愿和收益更高、摩擦成本也更低，二者都增强了其选择多边渠道的动机。2011-2022年，拉脱维亚、塞浦路斯等14个欧洲国家的多边核心资金占比在50%以上，英国、法国也超过1/3。这虽部分是通过向欧盟支付预算费用实现的[23]，但加入欧盟的决策本身即代表了这些国家愿意以一定的政策自主权换取经济一体化；且在事实上，欧洲小国接受欧盟援助和财政支持往往高于其缴纳的金额，反映出其从欧盟机制中获得的直观收益高于成本（图表5）。欧盟机构的信用和执行力也使得欧洲国家愿意提供多边资金，例如意大利民众对该国政府的腐败问题存在顾虑，因此其约三分之二的援助通过欧盟等多边渠道执行，比例为G7国家最高[24]。

以金砖国家为代表的新兴援助国，参与多边机制的成本显著高于传统发达经济体，因此通常选择通过双边渠道提供发展融资。这一方面是因为新兴国家和现有多边体系存在目标冲突：新兴援助国多为中等收入国家，部分同时兼具受援国和援助国的身份，提供融资时注重互惠互利、共同发展；而现有多边发展融资体系主要由OECD国家建立，强调对受援国单方面的影响，因此在援助理念、统计方法、规则制度上均与新兴援助国不相兼容[25]。另一方面，新兴国家在多边体系的话语权不足，也使得其面临较高的代理成本。例如，G7国家经济体量占全球比重与其在世界银行国际复兴开发银行（IBRD）与国际开发协会（IDA）的投票权基本相当，均为40%左右；金砖五国[26]GDP占全球比重达25%以上，投票权却分别仅有14.4%和7.5%（图表6）。

图表5：中东欧和地中海国家加入欧盟的直观收益高于成本

注：净贡献计算不含Next Generation EU计划的拨款
资料来源：European Commission，中金研究院

图表6：新兴国家在多边体系的话语权低于其经济体量

注：GDP为2022年数据，IBRD和IDA投票权统计分别截至2024年3月12日和2023年12月31日

资料来源：世界银行，中金研究院

（三）提升多边机制的代理效率，探索多层次国际合作新模式

向MDB直接出资等传统多边合作模式在权责分担、政策沟通和跨国协调等方面有显著优势，但此类全权委托代理的方法也伴随着政策灵活性和自主权不足等问题。与此同时，近年来发达国家和新兴经济体在国际合作中的分歧逐渐显现，使得多边机制呈现一定的碎片化趋势、代理成本有所提升。在此背景下，创新多边化路径对于出资国而言有重要意义。这主要有三方面思路：一是提高对多边机构的控制权和监督权，即委托人能够更好地影响代理人的行动；二是使发展目标和投资重点与多边机构有更高的重合度，即委托代理双方的利益更加一致；三是改变固有的多边治理或国际合作模式，即创造新的代理人和代理结构。在具体执行上，上述思路分别对应三种投融资方式。

第一种方式是使用多边非核心渠道，即出资国在多边机构设置专项信托基金并对其注资，从而支持特定的发展目标[27]。与传统的多边核心资金相比，该机制下的资金支配权由出资国而非多边机构持有，相关决策不完全受多边机构自身治理和监督体系的约束，且允许基金会或非政府组织（NGO）等私人机构参与[28]。对于出资国而言，非核心渠道某种程度上结合了多边和双边两种传统机制的优点。一方面，出资国可利用多边机构在规模经济、降低碎片化、增进国际合作和知识传播等方面的优势，并使得资金更具中立性。另一方面，与多边核心渠道相比，该方法允许出资国指定领域、地区和主题，享受更明确、具体的合作条款和治理安排，因此能够高效地监督资金使用[29]。

随着传统多边协商成本不断提升，近年来非核心资金已成为部分国家提供发展融资的主要方式，占DAC国家[30]对外援助中的平均比重达到14.7%，在加拿大、冰岛、挪威等国中的占比甚至接近30%[31]。在实际操作中，出资国可通过与其他国家共同设置多方信托基金，或单独成立单一信托基金的方式，灵活调整这一机制里“多边”和“双边”的元素比例。例如，日本在世界银行设立的政策与人力资源开发基金（PHRD）完全由该国政府资助，可以“随着需求变化而具有适应性和灵活性，使得迅速和动态的方案调整成为可能”[32]。北欧五国和德国在世界银行联合设立的北欧信托基金（NTF）关注人权发展等外部性更强的领域，其出资和治理结构呈现出更多“多边”特征[33]。

值得指出的是，非核心机制无法运用多边机构的信誉和治理优势，因此资金效率可能仅略高于双边，但远低于多边核心[34]。此外，该机制可能会限制多边机构获取知识的能力，并通过过度的报告和审计增加交易成本。更重要的是，这类出资方式允许出资国绕开国际机构的官方决策机构、根据自身利益而非受援国需求调整计划，这或将进一步破坏多边治理机制、扭曲国际发展议程。但上述问题的负面影响主要作用于多边体系或受援国，而非出资国自身，因此非核心资金对于后者而言仍是多边化的重要路径之一。向前看，该机制的可持续性将取决于更深层次的国际合作：多边机构需发挥其在风险共担、政策协调方面的功能，同时避免成为各国提供融资的工具，方能较双边机制有更多优势[35]。

第二种方式是参与区域开发银行（RDB）。区域开发银行是多边开发银行的子集，指向地区内发展中经济体提供资金、技术与知识援助的国际金融机构，其业务覆盖范围、成员国准入与权责分配标准通常具有较为明确的地理边界[36]。当前的几所主要区域开发银行多成立于20世纪中下旬，旨在弥补世界银行决策与贷款机制的不足、满足对应地区的经济发展诉求[37]。特别地，区域银行能够为其关注的发展中地区提供更加充沛、灵活的贷款资源，并有助于推动区域合作与一体化，提升域内国家的经贸往来与整体发展水平[38]。2011-2022年，全球14所主要区域开发银行共提供了近5,500亿美元发展融资，约为同期世界银行的1.3倍，在国际发展融资体系中扮演重要角色[39]。

对于出资国而言，区域开发银行的主要优势在于能够更好地服务于域内国家诉求，摩擦成本因而更低。由于成员国间经济、社会、文化的相似性，RDB的发展议程通常与成员国偏好和区域优先事项更契合；且与世界银行等全球性多边机构相比，区域内成员国在RDB中往往有更高的投票权与谈判权，出资国和借款国的关系更简单，互信程度也更深。与此同时，出资国和域内国家通常有相似的发展背景，前者的知识和经验可更好地适用于后者，从而提升出资国的区域影响力。此外，RDB也具有多边机构的部分优势。例如，由于区域内国家联系紧密，借款国即使在经济困难时期也倾向于继续努力偿还对RDB的债务，这确保了后者的优先债权人地位，有助于降低资金风险[40]。

但多数情况下，RDB的能力并不能与全球性多边机构完全匹配。首先，受限于成员国的数量与范围，且由于金融风险在区域内部传导的可能性较高[41]，RDB的风险分担能力相对较弱。事实上，近半数区域开发银行的信用评级未能达到与世界银行相同的AAA级水平，因此融资成本和向借款国收取的利率更高，提供的资金规模与稳定性也与世行存在差距[42]。其次，部分RDB的创始国和主要股东国为域外发达国家，此类RDB可能会优先考虑符合发达国家利益而非该地区需求的项目[43]。与此同时，RDB获取、运用区域外技术与经验存在困难，且不同区域的RDB间尚未建立成熟的知识交流体系，或使其机构能力进一步落后于全球性多边组织。最后，RDB可能会受地区经济政治环境较大影响，提供跨区域公共品能力不足，且对于提升出资国的国际影响力的贡献有限[44]。

第三种方式是引领建立新的多边机构。传统MDB存在对基础设施领域关注度不足、资金供给不畅等问题，难以充分满足全球发展需求；另一方面，发展中国家已成为国际金融活动的主要力量，近年来储蓄总量与高收入国家基本持平，至2030年在全球投资中的份额或将达到五分之三[45]。在此背景下，建立新的多边机构成为新兴国家运用多边机制的可选路径之一。例如，拉美开发银行（CAF）、中美洲经济一体化银行（CABEI）等MDB以借款国而非出资国为主导，能够快速、高效地响应当地的优先事项[46]。2015年成立的新开发银行进一步创新治理模式，五个创始成员国平均分配股权和投票权，任何国家都没有一票否决权，从制度上保障五国之间的平等互利与相互尊重[47]。

对于发起国而言，引领新多边机构的建立不仅可助其更好地确保对该机构的影响力、降低代理成本，更有利于其增进与其他成员国的关系、提升地区和国际形象，并借此推动现有多边发展融资体系改革[48]。上述优势是简单参与既有多边机制或仅依靠双边机制难以达成的，但在现实中，建立新多边机构需付出较高的资金与制度成本。一是主要发起国需明确该机构的定位，在满足成员国特定需求、与其他MDB差异化竞争的同时，将新机构和现有多边体系的发展议程合理对接。二是成员国需就治理模式达成共识，且有足够的意愿和资金来建立和维持新机构，这在当前的地缘政治和国际竞争局势下存在一定难度。三是新的多边开发机构需从头开始建立财务框架、运营能力和专业知识，在持续的时间和资源投入下才能实现对既有机构的赶超[49]。

在投融资领域之外，关于开展整体项目合作的模式也持续创新。三方合作（Triangular cooperation）是其中的典型，即枢纽国（新兴国家）和协调国（通常为发达国家或国际组织）在第三方受益国（发展中国家）开展的经济与发展合作。作为枢纽的新兴国家具备与受益国相似的发展背景和处理相关问题的经验，能够分享其资源、知识和专长；发达国家可以支持该合作关系，同时帮助拓展其他伙伴。三方合作模式兼具多边和双边机制的特点。一方面，传统发达国家和新兴国家共同参与发展合作，不仅有利于东道国将二者的优势结合，也能够促进南北国家的交流和协同，为新兴经济体进一步参与多边体系奠定基础，实现“三方共赢”。另一方面，三方合作参与国家数量相对有限，许多项目基于原有双边合作开展[50]，各方因此得以保留一定的政策灵活性和自主权，避免多边合作中的摩擦成本和多重代理问题[51]。

也应注意到，新兴国家和发达国家在发展水平、法律体系、社会文化等方面的差异，可能为第三方市场合作带来挑战。与双边框架下的南南合作相比，三方合作通常要求新兴国家的政府机构或私营部门在了解东道国政策法规的同时，还需对接发达国家或国际组织的标准和规则。当各国法律在税务征收、知识产权、环境保护、劳动用工等领域存在冲突时，执行主体须事先有效识别并找到“最大公约数”，避免违法违规情形对项目造成不利影响，这对于发展中国家而言是较大的合规负担。与此同时，南北国家在发展理念和文化习俗上存在差异，且互信度通常相对较低，相关潜在消极因素可能会影响合作效果[52]。此外，在三方倡议的规划和实施上，受益国可能缺乏主人意识和积极参与动机，不稳定的合作结构也或导致重复建设、资源分散和计划的不连贯性[53]。

除上述方法外，各国在实践中还探索出多边协商论坛、“N+1”和次区域合作、诸边发展融资倡议等多层级机制。整体来看，这些方法试图不同程度地结合多边和双边机制的优势，也不可避免地呈现二者各自的短板，本质上并无高低优劣之分。需要思考的是，如何从一国使用多边机制的收益和成本出发，寻找适当的多边化策略？对于中国而言，其参与引领多边合作的现状如何，有什么优势与不足，未来能够如何提升多边化效率？本文第二章将对此进行讨论。

二、中国已具备国际合作优势，未来可持续优化策略与机制

（一）多边机制可提升“一带一路”可持续性与国际影响

“一带一路”倡议提出以来，中国的国际基础设施投资取得丰硕成果（图表7），但在风险管理、市场调动、规则设置等方面仍有改善空间。风险管理方面，中国对外贷款的优惠程度相较于部分发达国家和多边机构仍有提升空间[54]（图表8），且作为债权方在放贷模式、存续债权的监测和管理、国际债务重组等维度也仍待改善[55]。与此同时，部分发展中国家的制度基础相对薄弱、营商环境欠佳，在这些国家开展基础设施投资面临较多政策不确定性[56]。市场调动方面，中国对“一带一路”基础设施的投融资多为政策性银行和国有银行贷款，直接投资也主要由国有企业进行，较少涉及私营部门和海外机构[57]。规则设置方面，中国在深化制度合作、提升“软联通”水平等领域也存在一定不足，如正式参与共建“一带一路”的多边机构在数量和多样性上仍有提升空间，这可能限制动员国际资源和对接区域事务的效率[58]。

随着中国成为世界主要双边官方债权人和国际发展融资来源国[59]，提高基础设施投资质量势在必行。在短期内，中国可通过多边机制更好地推进国际债务协调。具体而言，多边国际组织的贷款和债权本身就是“一带一路”发展中国家公共部门外债的主要形式，占比从1970年的17.1%上升至2021年的35.8%，意味着相关债务问题的处置离不开多边机构的参与。更重要的是，多边官方债权人往往事后偿付优先级更高，且在协调各债权方上具有优势，从而为债权增添保障，因此在过往国际主权债务危机处置经验中，官方债权人正逐渐向多边化的方向发展。立足当下，为缓解甚至解决发展中国家的债务压力，全球各类债权方正就债务处置加强合作，这更需要多边机制发挥积极作用[60]。

在长远的维度，中国可借助多边机制提升国际合作的广度和深度，绘好“一带一路”合作的工笔画。一方面，多边机制在降低投资风险、动员私营部门、推广国际规则等方面的优势，不仅能够推动解决中国基建投资面临的成本和不确定性高、参与主体单一等问题，更有助于实现“高标准、惠民生、可持续”等多个发展需求。特别地，“一带一路”建设中的基础设施、贸易投资、政策对接均涉及大量国际规则，需要该倡议本身的机制化以及与现有区域合作机制协调，而多边推进有助于将此类合作的积极意义从项目实施延伸至规则制定层面[61]。另一方面，中国可通过参与多边体系发出“自我约束”的信号并展现开放的国际合作态度，从而获得国际社会信任[62]，同时补充完善现有全球治理体系、推动其朝更公正合理的方向发展[63]。

图表7：中国对外基础设施投资取得丰硕成果，“一带一路”国家贡献过半

注：折线（占比）对应右轴坐标
资料来源：中国商务部，中金研究院

图表8：中国对外贷款的优惠程度仍有一定提升空间

资料来源：世界银行，中金研究院

（二）参与引领国际合作，中国仍需提高制度建设能力

中国当前已具备开展多边合作的优势。在公共部门层面，中国在世界银行、联合国、WTO等国际主要多边机制中已具备一定影响力；在RCEP等区域经贸协定框架下开展的跨境投资与产业合作项目，也为推动发展融资多边化提供借鉴。特别地，加入G20缓债倡议（DSSI）是中国在该领域参与多边机制的重要突破。在私营部门层面，中国企业和金融机构在“走出去”的过程中积累了丰富的开展国际合作的经验。一方面，中国基建企业的能力已获得国际社会广泛认可。例如，在世界银行出资支持的基建项目中，由中国企业获得的跨境合同承包额比重呈上升趋势（图表9）。另一方面，中国金融机构出海初见成效，截至2023年6月末已有13家中资银行在50个“一带一路”共建国家设立了145家一级机构，影响力持续扩大[64]。

这些优势为中国发展融资活动的多边化进程奠定良好基础。早在2005年，中国便在ADB设立一项2,000万美元的中国扶贫与区域合作信托基金，成为第一个在国际金融机构设立此类基金的发展中国家[65]。近年来，中国积极向世界银行、非洲开发银行（AfDB）等传统多边开发银行注资，为发展中国家的能力建设提供支持[66]（图表10）。2016年，由中国倡议筹建的多边开发机构——亚洲基础设施投资银行（AIIB）开业运营，借鉴现有多边开发银行在治理结构、环境和社会保障政策、采购政策、债务可持续性等方面好的经验和做法[67]。截至2023年年底，AIIB已累计批准504.7亿美元项目融资，成员数量达109个，成为促进地区基建投资的重要平台[68]。此外，丝路基金、南南合作援助基金等多边机制的成立，以及“一带一路”倡议同联合国、东盟、非盟等国际和地区组织发展规划的对接，也无不是多边化的体现。

图表9：中国基建企业的能力已获得以世界银行为代表的国际社会认可

资料来源：世界银行，中金研究院

图表10：中国积极向MDB注资，投票权和影响力有所提升

注：IDA和AfDF注资周期为三年，ADF为四年；图表显示的数据为该周期内中国注资总额
资料来源：世界银行，ADB，AfDB，中金研究院

也应注意到，中国过往参与多边机制往往采用提供核心融资等较为直观的方式，对其他领域和策略的探索则略显不足。在资金方面，中国对外发展融资项目中涉及多边机构的金额占比仅为2.5%，且平均规模往往较小；特别是在商业性质较高的贷款中，涉及多边机构的金额占比仅有2.0%，其余基本上都是双边行为。这类资金在融资成本和贷款偿付等方面都较难享受多边融资的优惠特性与治理水平，一定程度上意味着较高财务和声誉风险[69]。在项目方面，中国的海外基建工程主要由中方或东道国负责全流程，多边机构参与较少。在最近20年的基础设施项目中，仅由中方机构或企业执行的占总金额比重达35%，仅由东道国执行的占22%，二者双边合作项目占23%；换言之，单边和双边执行的项目所占比重超过80%，仅有剩余不到五分之一涉及第三方机构和组织[70]。

多边化水平不足更可能体现在规则的制定和实施层面。“一带一路”的设计和理念上具有多边属性，但多数规则的实质性执行更多依靠双边机制，以中国与共建国家的谅解备忘录和联合声明作为合作的主要协议和支撑，两国执行方签署次要协议（如项目履约协议与融资合同等）形成补充。主要协议通常采用概括性、指导性的语言，对两国的法律约束力较弱，且缺少第三方机构介入的制度安排；次要协议则高度聚焦于具体项目，国际影响力较为有限[71]。此外，谅解备忘录规定的有效期限较短，签订方可随时退出，一定程度上为“一带一路”合作带来潜在的不稳定因素[72]。除双边协议外，“一带一路”框架下还有绿色发展伙伴关系倡议、数字经济国际合作倡议等“软法”性质的多边合作成果，同时嵌套RCEP、中国-东盟FTA等“硬法”性质的区域和双边经贸协定，不同层级、不同领域的规则有待进一步整合[73]。

究其原因，中国的多边化相关制度建设仍处于起步阶段，不足以充分支撑资金和技术方面的对外合作需求。在国际层面，中国设置和推行规则标准的能力仍待提升，参与多边机制面临较高成本。当前基础设施领域的主要国际通行标准多由发达国家及其引领的多边机构制定，通常注重促进高质量、可持续的基础设施投资，涉及基建项目的规划、融资和执行各环节；且采取第三方认证的形式，在落实利益回避原则的同时，也有利于将相关规则和理念推广至更多国家[74]。中国近年来在5G通信、大数据、物联网等领域的标准设置虽已初见成效，但较多关注技术问题，对项目建设的其他环节覆盖不足[75]。2017年发布的《中国企业境外可持续基础设施项目指引》是中国提升基建行业“软实力”的尝试，但其作为一项仅对中国企业有效的“自愿原则”，影响力相对有限[76]。

更重要的是在国内层面，中国的发展融资体系在明确定位和统筹管理方面存在改进空间。中国的援外管理体制曾由商务部、外交部和财政部组成，涉及二十多个中央部委、机构以及省级对应部门，行政体系复杂。2018年国际发展合作署成立，旨在整合上述机构职能、统筹中国的对外发展合作，但项目的实际执行工作仍由多个其他机构承担[77]。例如，商务部等部门负责与受援方协商和办理项目实施具体事宜，管理本部门的对外援助资金；驻外使领馆（团）与受援方沟通需求并审核政策，负责项目实施的境外监督管理[78]；“一带一路”倡议作为中国开展国际发展合作的重要平台[79]，主要由发改委牵头和协调；与多边开发银行的合作则通常涉及财政部、中国人民银行、中国进出口银行等[80]。政府机构与政策性银行、商业银行、国有企业同时参与对外发展合作，发展援助和商业贷款界限有待进一步厘清[81]。

展望未来，提升基建投资的多边化水平与效率，需要立足于中国的优势和需求，形成以双边、三方和多边合作机制为支撑的复合型架构[82]。特别是随着中国对外合作范围持续拓展，考虑到各地区和国家社会文化背景和经济发展水平参差不齐，更应注重不同层次合作机制的兼容并蓄[83]。这需要思考以下问题：如何定义、区分多双边机制各自的功能，合理分配资源并进行统筹？如何更好地促进两种机制的互动，使双边行动受益于多边合作的优势？如何对接统筹跨行业、跨区域的规则，并鼓励更多国家参与共建？如何突破与国际治理体系的不兼容问题，实现从双边到多边的转型？美国、日本、欧盟、新兴国家的经验或可提供一定借鉴。

三、国际合作的对外策略与内部机制：他山之石

（一）美国：多边引领规则，市场执行落地

美国是全球最大的发展融资提供国之一，相关活动主要通过双边机制进行。据美国国际开发署（USAID）和OECD数据统计，2000-2023年，美国通过各种途径发放的援助总额达9,570亿美元，年均援助超400亿美元，常年占DAC国家总对外援助额的四分之一以上。与此同时，美国也是现代多边发展融资体系的创建国之一，其推动成立的联合国和布雷顿森林机构仍是当前多边资金的主要提供与执行者[84]。尽管如此，美国近年来更倾向于通过双边机制提供发展融资，对多边体系的核心资金贡献量则落后于英国与德国[85]。2011-2022年，美国近三分之二的对外援助由双边机构执行[86]，通常直接服务美国对外战略，重点支持社会治理、人口卫生和人道主义等领域（图表11、图表12）。

图表11：美国对外援助多由双边机制执行

注：折线（占比）对应右轴坐标
资料来源：OECD，中金研究院

图表12：美国双边援助主要支持社会治理

资料来源：USAID，中金研究院

这并不意味着美国对多边体系的重视程度式微，而是反映出其明确的目标和策略。其一，美国注重以非核心资金的方式发挥多边机制的资源与知识优势。近几年来，美国的非核心资金贡献量持续增加，占其对外援助的比重也由2010年前后的14%上升至2022年的28.5%。在这一机制下，美国能够使其对外援助保持广泛的地理和议题覆盖，如通过联合国机构支持粮食安全、难民移民、公共卫生等部门的发展，而双边行动可更聚焦于特定领域。其二，多边体系有助于美国塑造国际规则、维持全球影响力。1950年代以来，美国长期保持世界银行最大股东和联合国最大注资国地位，对此类大型多边机构的议程设置和事务决策有较高话语权。通过构建国际治理体系，美国可获得对其他区域组织的间接影响力，如AfDB、AIIB等多边开发银行都采取了与世界银行相似的治理结构，即使美国并不是其最大股东[87]。

相似的多边化策略也体现在美国海外基础设施倡议的推广和实施过程中。2018年以来，美国以开发金融机构改革为起点，陆续推出“蓝点网络”（BDN）、“重建更美好世界”（B3W）、“全球基础设施和投资伙伴关系”（PGII）等多个全球基建倡议（图表13）。这些基建倡议通常具有“多边引领规则、市场执行落地”的特点：多边机构提供技术支持并推广相关规则，补充双边机制在专业知识和国际影响方面的短板。私营部门是项目的主要投资和执行者，有生产要素和经验、渠道等方面的优势，可在建设过程中持续形成并践行基建理念与标准。美国政府则起到引领协调的作用，负责统筹多双边官方机构、动员私营部门。这不仅能够发挥美国的国际影响力以及市场体系发达的优势，更有助于其规避政策目标不稳定、财政资源有限、发展融资体系碎片化等问题[88]。

图表13：美国近年陆续推出多个基建投资倡议

资料来源：美国国际发展金融公司[89]，美国国务院[90]，白宫新闻简报室[91]，中金研究院

具体来看，美国基建倡议的制定、推广和落地均呈现出多边化的特征。以“蓝点网络”认证为例，BDN借鉴许多开发金融机构和私营公司已经遵守的国际标准，如G20高质量基础设施投资原则、G7夏洛瓦创新发展融资承诺、赤道原则、OECD跨国企业指南等，从而提升该框架与现有多边规则的兼容性[92]。与此同时，OECD为BDN提供技术支持和政策建议。这包括成立非正式的行政协商小组为框架的设计和实施提供高级别指导，并调查私营部门和民间社会等利益相关方的需求。此外，OECD工作组将蓝点网络的十个要素与国际标准与评估框架对应，并成立BDN秘书处，监督管理该框架在全球范围内的启动和应用，派遣专家在具体项目中试点认证，根据实际经验持续调整框架[93]。

另一方面，多边化框架有助于激励私营部门投资者参与相关基建倡议，将规则落到实处。如BDN的四个试点项目在OECD的协助下，成功调动意大利国家电力公司（Enel）、微软、土耳其基建龙头Yapı Merkezi等大型企业共同参与，建设结果也符合该框架的高标准要求[94]。以BDN试点项目之一的巴西Lagoa Dos Vento风电场为例，其建设方Enel表示参与BDN是对与OECD Trust in Business平台持续合作的回应[95]，体现出多边机制的动员作用。为支持风电场建设，Enel通过集团自有资金筹集30亿巴西雷亚尔投资，同时在施工过程中使用风力涡轮机部件智能跟踪和无人机绘制地形图等新技术，为当地工人制定女性电工培训课程等劳工资格计划，并实施雨水再利用和提高照明效率等措施，充分发挥其在融资、技术和开展可持续业务方面的能力[96]。

私营部门对美国引领国际基建规则的贡献，不仅体现在参与由上至下、官方牵头的倡议，更在于由下至上、自发形成相关标准。例如，能源与环境设计先锋（LEED）标准作为国际最通行的绿色建筑评级体系之一[97]，其早期制定由美国房地产开发、建筑设计、法律咨询等领域的企业，以及学界和非盈利组织进行[98]。这使得该标准的推广和应用能够受益于私营部门优势：一方面，LEED评级体系建立在美国建筑和地产企业的经验之上，不仅注重居住质量、能源效率和环境影响，更追求商业盈利和资产表现[99]，因此授予LEED高评级有助于大幅提升该建筑的市场估值[100]。另一方面，LEED的广泛应用可得到其制定方的支持，含建筑的实际开发者、市场宣传和营销专家等[101]。随着LEED的知名度在私营部门助力下持续提升，美国政府也出台政策鼓励采用绿色建筑标准[102]，并在蓝点网络、PGII等官方倡议中借鉴LEED的理念和评估体系[103]。

（二）日本：推动多双边机制的联动与互补

日本的发展融资受国家战略和经济利益等考虑驱动，因此更倾向于依托双边渠道提供。自1950年代以来，日本便以双边援助为主要抓手，促进与新兴市场的贸易和投资往来，并在此过程中开展“经济外交”，日本和东道国政企都有所受益[104]。从现实资金分配结果看，近年来多边融资占日本总对外援助比重仅有27.4%，低于其他所有DAC国家[105]；尤其是2019年以来，日本的多边核心资金贡献明显缩水，同时专项资金占比提升。在双边层面，日本高度重视基础设施建设，常年有约40%的ODA支持经济和生产设施，多投向亚洲地区，尤其是南亚与东南亚国家。日本的双边援助强调经济效益，无偿赠款占比较低、贷款占比较高；且多数为贸易援助，旨在帮助发展中国家建设与贸易有关的基础设施和生产能力，进而便利日本的对外经济合作[106]（图表14、图表15）。

图表14：日本倾向于提供双边援助，近年来多边核心资金占比明显下降

注：折线（占比）对应右轴坐标
资料来源：OECD，中金研究院

图表15：经济和生产设施占日本发展融资比重较高

资料来源：OECD，中金研究院

双边发展融资取得的成果为日本参与引领多边合作奠定基础，而多边机制反过来也为日本的双边行动提供支持。首先，多边资金被认为具有中立性[107]，能够在缓和受援国顾虑的同时，服务于日本的经济利益。1966年，日本引领成立ADB并以该机构为平台，为亚洲发展中国家提供融资和技术援助；接下来的五年内，ADB贷款总额有近80%投向印尼、泰国、马来西亚、韩国、菲律宾等与日本有重要经济联系的国家[108]。其次，多边机制可以使日本获得各成员国的专业知识，出资支持日本缺乏经验或既定执行系统的领域，并协调跨部门、跨国家的援助，从而提供区域公共品并推动亚洲经济一体化[109]。进一步地，对接多边框架有助于完善双边机制。例如，日本国际协力机构（JICA）作为该国双边援助的执行机构，其以世界银行环境和社会标准为基础制定可持续发展方面的行动指南，并注重遵循国际通行规则[110]。

有鉴于此，日本近年来致力于促进多双边机制联动。在政策理念上，日本明确指出参与多边机制的潜在好处和基本原则，如该国对外合作的纲领性文件《发展合作大纲（2023）》提出[111]，“利用多边和区域机构的优势，日本可与通过双边渠道难以进入的领域和地区合作，多双边机制相结合以创造协同效应。此外，由于国际组织在制定发展议程和国际规范方面发挥重要作用，日本应深化和多边机构的合作，并积极参与国际组织决策。”在管理体系上，日本政府成立专门负责多边合作的部门，如外务省设有多边合作部，统筹制定多双边援助政策并与国际组织开展合作[112]；财务省向世界银行等国际金融机构提供资金，负责审查预算提案并关注债务可持续性，同时与外务省保持密切协调[113]。

ADB是日本参与多边开发金融合作的重要平台，也是日本双多边机制联动的纽带。为使得ADB服务本国双边目标，日本长期维持该行第一大股东地位以确保关键投票权，还在机构设置和议程制定中均注重“人的要素”。首先是对行长等重要职务的垄断，ADB成立至今的历任行长均由日本人担任，这些官员大多有日本财务省、国内重要金融机构或世界银行、IMF等国际组织相关的任职经历。与此同时，日籍人员在职工总数和关键岗位上具有优势，如在专业职员中占有较高比重，并长期担任预算、人事和运营部门的负责人。特别地，日本经济学家和日籍职员在ADB的研究所中占据主导地位，为该机构成员国提供信息与知识支持，从而推广日本的发展理念与模式[114]。

除投票权和人员设置以外，日本也在资金和项目层面与ADB保持互动，主要通过四种方式进行。一是由成员国需求驱动的主权联合融资。日本促进亚太繁荣和韧性基金（JFPR）作为日本政府通过ADB提供项目援助的主要工具，是ADB最大的单一合作伙伴信托基金；2023年，ADB与JICA的主权项目联合融资达21亿美元，较上一年增长3倍多。二是由私营部门发起的非主权联合融资。日本在ADB设立贸易和供应链金融计划（TSCFP），以支持日企进出口与日本银行交易活动，主要涉及原材料和非能源大宗商品、食品和农业，以及汽车和零部件等相关商品。三是设立支持特别基金。日本向亚洲开发基金（ADF）、日本特别基金（JSF）等ADB特别基金出资，这类基金可得到与ADB自身资源同等水平的管理。四是知识经验共享，如ADB、日本水论坛、亚洲备灾中心共同组织COP27会外活动，讨论提高气候适应和复原力投资[115]。

图表16：日本政府在ADB设立的部分信托基金

注：统计时间截至2023年12月31日

资料来源：ADB[116]，中金研究院

在基础设施领域，日本同样注重通过多元化的合作模式，与ADB共同推广高质量基建的项目与理念。2015年，日本提出“高质量基础设施伙伴关系”（PQI），关注经济效益、安全、抵御自然灾害的韧性、环境和社会影响、对当地发展的贡献等五方面。在倡议启动的五年内，日本政府计划与ADB共同为亚洲基础设施提供约1,100亿美元投资，较上一阶段提升30%左右，其中双方各自出资均不低于500亿美元[117]。根据日本外务省文件，PQI有四大支柱作为其核心策略：扩大日本的双边援助、与ADB开展合作、提升日本为高风险项目融资的能力、将高质量基础设施的概念推广为国际标准[118]。这四支柱中有一半关注双边能力建设，另一半关注多边合作推广，充分体现日本多双边机制联动的特征。

具体来看，在多边合作推广方面，日本主要采取三类措施以增进与ADB的协同。一是由JICA在ADB建立新的信托基金，通过政府和社会资本合作（PPP）等方式投资私营部门高质量基础设施项目（图表17）。通过这一方式，JICA可以受益于ADB的专业知识并提升自身的机构能力，而ADB可以使用JICA的优惠金融资源。二是JICA和ADB共同开展长期投资，并为公共部门项目提供贷款和技术援助。其中ADB将通过其一般账户为基础设施提供融资，并在日本设置的特别基金下开展技术援助活动；前者有助于节约日本双边财政资源、动员国际资本，后者则能够在基建项目中推广日本的技术和标准（图表18）。三是日本政府、JICA和ADB定期举行高层政策对话，确保投资顺利实施。除ADB外，日本还利用其他多边机制推广高质量基础设施概念，如在东盟峰会、APEC、G7、G20等峰会上宣传PQI，并促进其写进成果文件[119]。

图表17：JICA在ADB建立信托基金

资料来源：日本外务省，中金研究院

图表18：JICA与ADB合作开展长期投资

资料来源：日本外务省，中金研究院

在建设多边体系和联动机制的同时，日本也注重推动双边机构改革，以从根本上增强其开展国际基建投资的竞争力。例如，日本加快ODA贷款审批和发放流程，将重要项目涉及的政府相关程序必要期限缩短至最多1.5年；设立海外基础设施投资公司（JOIN），专职负责海外基建和日本相关知识、技术、经验的推广。与此同时，日本致力于提升其资金的吸引力，具体措施包括向中高收入国家提供货币互换的ODA贷款，视情况免除发展中国家当地政府担保，延长投资保险期限并扩大风险覆盖范围等。特别地，日本引入“特别应急准备金”机制，作为其向高风险国家或项目提供的ODA贷款的补充和托底。此外，日本还注重通过双边援助调动私营部门参与海外基建投资，如JICA的私营部门投融资计划（PSIF）为企业提供融资，并以援助资金支持开展项目可行性研究[120]。

（三）欧盟：完善跨国协调与区域合作体系

欧盟区域一体化程度较高，其发展融资模式具有显著的“集体行动”特点：欧盟国家往往更倾向于提供多边核心融资，且这些资金多数流向欧盟相关援助机构，如欧盟委员会、欧洲投资银行等。2011-2022年，欧盟27国平均有一半以上的对外援助通过多边核心渠道发放，其中超过2/3由欧盟机构决策和管理；而同期20个非欧盟国家平均仅有不到20%的ODA为多边核心融资。在成员国的共同支持下，欧盟机构拥有较强的执行能力，因此其对外援助几乎不再二次提供给其他多边机构，而是长期有高于80%通过双边机制进行（图表19，图表20）。换言之，欧盟机构及其成员国形成了较为完整的区域合作体系，其较全球多边体系而言覆盖范围更小、可利用资源更少，但具备后者的主要架构与治理模式，且各国利益一致性更高，易开展集体行动以达成共同目标。

图表19：欧洲小国更倾向于使用多边机制，资金多流向欧盟机构

注：圆圈大小代表该时间段内各国对外援助总额
资料来源：OECD，中金研究院

图表20：欧盟机构双边行动能力强，对外提供的多边核心资金仅有约1%

注：欧盟机构2013-2014年新增的多边非核心资金主要投向EIB；折线（占比）对应右轴坐标
资料来源：OECD，中金研究院

为整合欧盟机构的多边融资与各成员国的双边行动，欧盟致力于推动政策、规划、实施三个层面的跨国协调。首先，欧盟的政策协调进程随着区域一体化渐进推动，而非一步到位集中统筹。在1990年代的《马斯特里赫特条约》中，欧共体首次将“发展政策一致性”引入法律，以减少区域机构及国家政策之间的矛盾[121]。2007年，欧盟通过《发展政策互补和分工行动准则》（CoC-DoL），鼓励成员国建立基于比较优势的分工合作。根据该准则，欧盟成员国承诺其对每个受援国的援助集中在三个领域以内，各领域出资国数量限制在三至五个[122]。2009年《里斯本条约》将发展合作政策编入“共享权限”（shared competence），赋予欧盟机构在该领域的最终权利。这意味着欧盟成员国在制定和实施援助计划时必须遵循欧盟整体规划，而欧盟也需尊重前者的主权[123]（图表21）。

图表21：欧盟的政策协调随着区域一体化进程逐步推进

资料来源：OECD，European Commission，中金研究院

政策协调的关键在于弥合跨国家、跨部门的分歧并反映其共同利益。为确保这一点，欧盟推出“更好监管”一揽子计划（Better Regulation Package）以推动发展政策一致性（PCD）。该计划由指导方针和工具箱两部分组成，其中指导方针规定了欧盟机构在制定新举措和管理、评估现有立法时所遵循的原则，适用于政策周期从规划到执行的所有阶段，并特别注重咨询利益相关者的意见。工具箱提供实际指导、操作细节和测算方法，如Tool35可用于定性和定量分析欧盟政策对发展中国家经济、社会、环境等领域的潜在影响[124]。与此同时，欧盟委员会每年组织两次左右国家PCD联络点非正式会议，分享相关优先事项和最佳实践的信息，并促进与东道国和OECD等多边组织在国际层面的PCD对话，以进一步推广和协调欧盟成员国的政策一致性[125]。

相似的协调原则也体现在规划和实施阶段。在规划层面，欧盟采取联合规划（Joint Programming）体系，即欧盟与其成员国共同响应东道国的发展计划，并据此制定联合战略。联合战略规定了欧盟及其成员国支持该东道国的总体理由和方向，概述各自将在哪些领域开展工作以及对应目标，并规划联合期间各国预计提供的融资额。此外，联合规划的时间线与东道国的发展战略保持一致，因此欧盟可与东道国同时规划与实施有关项目。这一体系可降低东道国政府的交易成本，使欧盟的发展融资更加连贯、覆盖面更广，并提高欧盟成员国民众认知、增强透明度和问责制。进一步地，尽管参与联合规划一定程度上意味着让渡双边权利，但也有助于提升单个欧盟国家的可信度，降低其开展双边行动面临的障碍[126]。

在实施层面，欧盟也从东道国需求出发，根据该国具体项目或改革方案提供融资。例如，冰岛在为发展中国家提供援助时，注重响应当地政府的政策及发展规划；具体项目开展按东道国的计划进行，以地方当局为主要执行机构，资金支付也使用当地的公共财政管理与成果系统[127]。这一方法能够整合跨地区、跨部门的资源，且当东道国发挥更多主导作用时，援助的有效性往往更高[128]。欧盟则更多扮演支持者的角色，并协调内部资源以集体响应东道国的需求。2003年起，欧盟通过多捐助方预算支持（MDBS）汇集MDB、欧盟机构和成员国双边资金，以受援国的财政预算和长期发展计划为基础，为其提供可预测的援助[129]。2020年，欧盟提出“欧洲团队”倡议（Team Europe Initiative），整合官方机构、私营部门和民间组织的知识与资源，共同解决发展问题[130]。

完善的跨国协调和区域合作机制，为欧盟开展海外基础设施投资奠定了良好基础。2021年，欧盟启动“全球门户”倡议，计划至2027年动员3,000亿欧元投资，以支持高质量、可持续的基础设施项目，其中欧盟及成员国或将提供1,350亿欧元，欧洲开发金融机构1,450亿欧元[131]。该倡议建立在欧盟已有机制上：资金通过“欧洲团队”筹集和交付，使用欧盟2021-27年《多年度财政框架》中建立的新融资工具（如NDICI-Global Europe），并辅以入盟前援助工具（IPA）、连通欧洲基金、地平线欧洲等既有资金计划，从而统筹和简化融资过程。换言之，“全球门户”倡议不需要额外的援助，也不是单一的工具或基金，而是汇集了欧盟对外投资和发展合作项目的综合愿景，寻求通过现有机制和方法来动员发展融资[132]。

“从东道国需求和出资国优势出发”的跨国协调准则，在“全球门户”倡议中也有所体现。该倡议为拉美和加勒比、中东和亚太、撒哈拉以南非洲三个地区分别设置投资议程，以地区特征为基础规划战略重点路线图，在此之下再设置分领域的具体计划。例如，考虑到拉美和加勒比地区具有独特的环境和地理多样性、可再生能源和生物技术潜力高，但数字鸿沟问题亟待解决，欧盟在该地区的投资议程由绿色转型、数字化、人类发展、医疗健康四支柱组成[133]。欧盟各国可根据其比较优势选择支持不同领域，如荷兰、比利时等绿氢产业发达的国家[134]为智利绿氢项目提供融资和技术援助[135]，爱沙尼亚、斯洛文尼亚等数字化水平较高的国家[136]参与欧盟-拉美加勒比数字联盟项目[137]。在进行基建投资的同时，欧盟也注重建设监管框架和规则制度，如完善当地资本市场、数字治理、药品监管、环境和社会标准等，从而主动推广其标准与理念（图表22）。

图表22：“全球门户”计划拉美和加勒比投资议程

资料来源：European Commission[138]，中金研究院

（四）新兴国家：多边改革与双边开放并行

近年来，新兴国家开始积极参与发展合作，金砖五国和沙特阿拉伯、土耳其、印度尼西亚、墨西哥等经济体量较大的发展中国家已成为发展融资的重要提供者，获得国际社会广泛关注。据不完全统计，2010-2019年间，金砖五国提供了全球公共部门贷款融资的22%[139]；2018年，来自13个主要新兴国家的发展融资达264亿美元，占当年国际发展融资总量的17%[140]。从结构上看，多数新兴国家仍倾向于在双边框架下参与发展合作活动。例如，印度的赠款及技术经济合作优先提供给南亚邻国和非洲，向多边机构贡献的资金仅占其优惠发展融资的6%[141]；土耳其、阿联酋等中东国家的多边核心资金占其ODA比重不到5%，为非DAC国家中最低[142]。

新兴国家参与多边机制面临相似的壁垒。从外部来看，这些国家提供发展合作的标准与现行国际治理结构不兼容，在多边机构中话语权不足，且互相之间未形成高度完善的协调体系。从内部来看，新兴国家存在政策目标不连续等问题。以巴西为例，2003-2010年卢拉政府执政期间，该国的援助活动在规模和范围上均大幅扩张；新政府继任后，巴西政策重心转移至国内商业利益，三年内发展融资预算削减了30%以上[143]。这些内部问题会加剧外部挑战，阻碍新兴国家高效提供国际发展融资。在零碎分散的政策目标和行政机构下，新兴国家参与多边机制较难保证长期性和一致性，为透明度和问责制带来困难；理念和标准的不兼容进一步加剧国际社会担忧，例如制定错误政策、降低治理标准、增加债务负担等[144]。

多边化对新兴国家解决上述问题有重要意义，不仅有助于提高透明度、缓解国际社会顾虑，更能够从根本上提升资金效率、进一步扩大影响力。近年来，随着新兴国家经济发展和体制改革不断推进，其参与全球事务意愿提升，呈现出一定从双边到多边的转变趋势[145]。这在直观上体现为新兴国家提供的多边融资持续增加。2010-2019年，13个新兴国家贡献的多边核心与专项融资由13亿美元增加至63亿美元，CAGR达19.2%，尤其是对联合国系统和新型多边开发银行（AIIB、NDB）的出资增长较快[146]（图表23）。除传统方式外，新兴国家还通过两类方式提升与多边体系的兼容性：一方面从多边机制入手，参与国际合作与改革；另一方面从双边机制出发，增进对外开放能力。

图表23：主要新兴国家提供的多边发展融资快速增长

资料来源：Hughes & Mitchell (2023)，中金研究院

从多边机制入手主要有三种策略。一是直接对接既有国际标准，如保加利亚、罗马尼亚等中东欧国家和卡塔尔、沙特等阿拉伯国家虽不为DAC成员国，但依旧遵循该组织关于发展融资的定义和规则，并向OECD汇报相关数据。通过这一方式，出资国能够与临近发达国家更好协同和融合，如罗马尼亚四分之三以上的对外援助通过多边体系（主要是欧盟机构）发放，并积极对接欧洲标准和理念，作为其参与区域一体化进程的一部分[147]。与此同时，新兴国家也可利用多边机制的声誉优势来提升双边行动的合法性和可接受性，如沙特一方面通过双边渠道发放其93%以上的ODA，并致力于将对外发展合作战略和本国“2030年愿景”相联系，另一方面自1966年起持续向OECD报告发展融资活动，定期参加阿拉伯-DAC发展对话，并遵守《关于援助有效性的巴黎宣言》[148]。

二是参与现有多边体系并促进其改革，如中国和印度等国积极扩大在世界银行和区域开发银行中的影响力，进而推动多边发展融资体系完善，包括MDB的透明度、投票权和份额计算、管理层与人事结构等。例如，在2012年世界银行行长选举中，来自尼日利亚和哥伦比亚的两位候选人参与角逐，虽然最终仍是美国推荐的韩裔美籍医学专家胜出，但这是世界银行自成立以来首次有其他国家的候选人与美国提名的人选公开竞争，具有一定的象征意义[149]。但近年来，相关改革进展呈现放缓和停滞态势，尽管国际社会普遍同意扩大世界银行在提供全球公共品方面的职责范围，各国对于如何实现这一点仍存在重大分歧[150]。这既有传统发达国家仍希望对国际金融机构维持话语权的原因，也一定程度上由于发展中国家在推动改革时存在多样化的目标和诉求[151]。

三是以自身行动倒逼多边机制演进，即通过“外部选择”对既有体系带来边缘化风险，从而激励后者更积极地响应改革诉求。这一方面体现在“有声”地成立新型多边开发机构，并采用与世界银行不同的贷款方式，如AIIB融资政策规定银行及其工作人员不得“干涉任何成员国的政治事务”，“银行决策仅基于经济考虑”，从而对传统多边开发银行产生竞争效应[152]。另一方面体现在“无声”地向受援国提供替代方案，以拓展更加多元、平等的投融资合作模式[153]。事实上，新兴国家的相关行动已推动OECD对“发展融资”定义的演进，从早期注重官方、优惠性质的赠款或贷款，后逐渐将优惠性质较低的出口信贷和其他官方资金、南南合作活动、对国际公共品的融资支持、官方动员的私营部门投资等纳入统计范围（图表24），反映出新兴国家倒逼多边体系改革的进展。

图表24：OECD可持续发展的官方支持总额（TOSSD）框架

资料来源：OECD，中金研究院

从双边机制出发的方式主要为开展三方市场合作。和参与多边机制相似的是，三方合作的核心在于对接各方政策标准并满足其利益诉求，因此其也成为新兴国家积累国际合作经验、实现渐进式多边化的桥梁。具体来看，传统援助国（发达国家）希望在发挥新兴国家比较优势的同时，推广本国融资标准并拓展国际合作领域；新兴国家希望提升国际影响力、实施其全球和区域外交议程；第三方东道国希望以自身的发展提案为优先，并规避其在双边互动中对周边大国的政治顾虑[154]。上述“利益共享”的原则已在许多三方合作实践中得到体现。例如，巴西和德国自2010年以来便开始在非洲和拉美国家联合实施项目，这允许巴西在发展中国家分享其在社会发展、技术创新、环境监管等领域的成功经验，将相关贡献纳入国际讨论，同时避免在区域内过度扩大本国影响力[155]；德国可利用巴西的经验与知识优势，并通过提供结果检测和评估方法等方式，推广相关规则标准[156]。

无论是三方还是多边，开展国际合作均需要完善的国内制度环境。这也反映在新兴国家的双边机构改革趋势中，如印度于2003年投资20亿卢比在财政部下设立“印度援助计划”（IDI），免除重债穷国的债务，向其他发展中国家提供援助和信贷；2012年在外交部下设立发展伙伴管理局（DPA），以加强对援助项目和技术合作的管理，体现出该国发展融资和外交政策的关系；财政部下属的经济事务部负责支持印度进出口银行向发展中国家提供优惠贷款，以促进印度企业出口和进入海外市场[157]。与其他新兴国家相比，中国对发展融资的双边管理体系更加完善，但整体而言各国的机构能力均有提升空间[158]。

四、思考与启示：构建多层次基础设施投融资体系

多边机制有助于降低投资风险和协调国际规则，在全球公共品提供方面具有比较优势。现实中，使用多边机制需权衡收益和摩擦成本，出资国的考虑与选择也不尽相同，并在直接注资等传统方法外，探索出各类多边投融资与项目合作模式。如何从本国的优势和需求出发，有策略、高效率地实现多边化？国际经验为中国未来的路径提供了一些启示。

（一）国际经验的启示：立足本国优势需求，聚焦特定合作路径

美国的优势在于充分的国际话语权和强大的私营部门，而不足之处在于政策目标不稳定、财政资源有限、发展融资体系碎片化等。因此，美国使用多边发展融资体系呈现出“多边引领规则、市场执行落地”的特征，旨在用最少的官方资源实现最大的国际影响。一方面，美国倾向于发挥多边体系的知识和声誉优势，维持本国资金的广泛地理与领域覆盖，并推广符合其利益的理念和标准。另一方面，美国发挥其私营部门在资金、技术、经验等方面的优势，不仅将从上到下制定的官方标准执行落地，也从下到上地自发形成市场化的行业通行规则。

日本的优势在于有力的发展融资体系：JICA是当前全球最大的双边援助机构之一，ADB的出资能力也位居世界第三，仅次于世界银行和欧盟机构[159]。出于补充双边机制短板、提升地区和国际影响力的动机，日本致力于促进多双边机制联动。在双边层面，日本将多边机制的重要性写入双边援助纲领文件，并成立专门负责多边合作的部门；在多边层面，日本通过人员和资金两种方式实现对ADB的控制，从而服务本国目标。在基建投资项目中，日本的双边机构和ADB也紧密合作，通过建立信托基金、共同开展长期融资、定期举行政策对话等方式，形成优势互补。

欧盟的优势在于完善的区域合作体系，因此其发展融资模式具有显著的“集体行动”特点，域内国家的多边化水平也较高。为整合各国的双边和多边资金，欧盟注重推动政策、规划、实施等多个层面的跨国协调。具体来看，欧盟随着区域一体化渐进式推动政策统筹，并以东道国的诉求为基准进行规划和实施阶段的协调。该方法不仅可降低东道国政府的交易成本，也有助于使得欧盟的发展融资更加连贯、覆盖面更广，进而提高援助有效性。这类完善的跨国协调和区域合作体系，也为欧盟开展海外基础设施投资奠定了良好基础，如“全球门户”倡议便建立在欧盟已有机制和工具之上。

新兴国家的出资能力与意愿近年来持续提升，但其多边化进程仍面临理念和标准与现有体系不兼容、国内相关行政机构分散等问题，一定程度上引发国际社会的顾虑。为解决上述挑战，新兴国家一方面通过对接既有国际规则、引领现行多边体系改革、以自身行动倒逼其演进等方式，在多边机制内扮演积极角色；另一方面与发达国家共同开展三方市场合作并完善国内治理机制，从而提升本国参与国际合作的能力，实现从双边到多边的转型。整体而言，新兴国家的多边化尝试已取得一定进展，未来仍需对外优化参与多边机制的策略，同时对内建立多层次、高效率的发展融资体系。

图表25：国际基础设施投资经验总结

资料来源：中金研究院

（二）中国的路径思考：对外优化合作策略，对内完善政策机制

近年来世界进入新的动荡变革期，国际环境严峻复杂，推动共建“一带一路”高质量发展须妥善应对各种风险挑战[160]。面对上述问题，多边化可提升中国的国际基建投资在风险管理、市场调动、规则设置等方面的有效性，拓展更高水平、更具韧性、更可持续的共赢发展新空间。中国当前已具备参与多边机制的“硬实力”优势，如国际话语权持续扩大、对外经贸合作经验丰富、基建企业能力获广泛认可、金融机构出海成果丰硕等。但在开展多边合作的过程中，中国仍面临设置和推行规则标准的能力待提升，以及发展融资体系定位不清晰、管理碎片化等“软实力”问题。展望未来，中国可基于本国在资金和技术等方面的优势，并综合借鉴发达经济体和新兴国家的多边化经验，着力优化参与对外合作的策略，同时构建多层次发展融资体系。

对外优化参与多边机制的策略。一是积极参与多边合作，对接国际规则并积累对外开放经验。在事前的融资规划阶段，可适当使用多元化的金融工具，如国际机构的银团贷款、风险担保、股权联投等，并与其维持密切的信息沟通和政策协作。对此可借鉴发达国家在多边开发银行设置专项基金的做法，在出资的同时也注重参与项目的实际策划与运营过程。以日本在世界银行设立的PHRD基金为例，该基金在对外提供技术援助、与世界银行维持伙伴关系、对日本工作人员的补助、支持其他专项基金等方面的决策和管理均受日本方面较大影响，而世界银行仅单独负责PHRD框架下的奖学金计划[161]。在事中的执行建设阶段，可主动对接国际通行规则，如引入世界银行的六阶段项目管理方法以及IFC“赤道原则”等评估体系与标准。在事后的风险处置阶段，考虑参与以DSSI机制为代表的多边债务缓释和协商，通过展期、利息减免等方式推动债务风险化解，并为双边债务谈判积累经验；同时与多边机构合作共同协助东道国开展结构性改革、优化营商环境。

二是逐步弥合各方的利益分歧点，动员更多国家共同参与基建投资。以区域开发银行为平台，与东南亚、中亚等周边地理文化距离更相近、经济社会目标更一致的国家开展合作。可借鉴欧盟的区域合作经验，以渐进式政策协调为基础，推动规划、实施等层面的资源对接，并为具体执行工作提供指导原则、操作细节和测算方法；尊重东道国发展规划并根据比较优势合理安排分工，在类似“联合规划”的体系下共同响应当地需求。在与发达国家的合作中，可注重在援助理念和标准、经济发展水平、法律体系和社会文化等方面的差异。在与新兴国家的合作中，可关注在提供融资的动机和政策体制方面的分歧。在与东道国的合作中，可积极咨询其政府部门、私营企业、民间社会诉求，并在项目融资与建设过程中广泛引入当地的政策执行机构和财政金融体系。具体实践方法上，开展三方市场合作有助于积累相关经验，例如与法国的三方合作项目既能够促进中国对非洲、中东欧等地区的理解，也有望为中国与欧洲其他国家的交流合作奠定基础[162]。

三是推动国际规则的完善和创新，并注重发挥私营部门的市场化优势。在政府层面，除主动对接部分合理、通行的国际标准外，关键在于积极提升在多边体系中的话语权。这有两种实现路径：一是“内部方式”，即增加在传统多边机制的参与度和影响力，并与其他有相近诉求的发展中经济体共同推动其改革等。二是“外部选择”，即引领建立新多边机构、开展高质量的双边行动，从而倒逼现有多边体系演进和完善。在社会层面，可借鉴美国在推广“蓝点网络”和LEED等标准方面的经验，动员私营部门发挥其资金和技术优势，在实际项目中将相关规则执行落地，并根据市场需求调整与创新；多边机构的参与和背书也有助于提升私营部门积极性。特别是近年来中国的交通运输、信息通讯、绿色能源等领域的基础设施项目“走出去”已见成效，未来可尝试以大型国有企业为项目建设核心，在投融资和标准设置等方面对接多边机构和政府部门，同时联动私营企业参与建筑装饰、商业运营、物业管理等上下游产业。

对内构建多层次发展融资体系。一是完善双边发展合作的政策与管理体系。一方面，明确发展合作的目标和原则，并在此基础上构建多层次发展融资政策体系，从而为援外活动的开展提供制度保障。对此可适当参考日本以《发展合作大纲》为核心的规章体系，以长期发展纲领、中期国家/行业方案、短期项目计划等为基本架构，各层级政策和法律均受相同的理念统领，同时也具备不同的职能和作用。另一方面，完善发展融资的决策、管理和执行机构，形成统一的行政框架。这需要明确国合署、商务部、外交部等部门的定位，并通过具有约束力的法律法规予以制度和资源支持，从而避免权责重叠和过度竞争。上级政府可推动优化发展合作的部际协调机制，如跨部门人员交流和工作会议等，在适当时机逐级整合或分离相关职责和权利。以日本为例，1999年以来该国陆续将无偿援助、技术合作和优惠贷款合并交由JICA负责，非优惠性质的官方贷款和企业融资支持则由日本国际协力银行（JBIC）专职管理，不仅有效明确了发展援助和商业贷款边界，也提升了管理效率和行动一致性[163]。

二是为私营部门出海提供资金、信息、政策等支持，提升企业的海外展业能力。通过开设培训课程和提供融资优惠等方式，鼓励企业参与多边开发银行的招投标项目，积累对外合作和境外展业经验。适当借鉴美国国际发展金融公司（DFC）、日本JICA私营部门投融资计划（PSIF）等机构的公私合作模式，为企业提供债务融资、股权投资、政治风险担保等金融工具支持，协助其在高风险的地区或项目上开展可行性研究。与此同时，官方机构可建立全面、及时的信息平台，并组织人力资源培训和定期座谈会，从而支持企业与政府部门、驻外使馆、金融机构、行业协会、社会组织等沟通交流。在多方信息沟通和政策支持上，日本注重基层建设的发展融资体系或可提供一定启示，在东道国建立各部门基层执行主体的常态化协调机制（ODA工作小组），即时向日本政府和企业反馈当地利益相关方的诉求、行业趋势和政策导向；同时根据工作小组汇总的相关信息制定对于该国的特别政策，如重点发展领域和优先投资项目等，为私营部门的海外业务拓展提供指引与支持。

三是促进各层机制联动，形成以双边、三方和多边合作机制为支撑的发展融资体系。在双边层面，可继续将多边化的目标与重要性写入纲领性政策文件，并通过促进人员和信息交流、成立专门负责部门等方式，统筹整合与多边合作相关的官方机构职责。完善以行政法规为支持的信息披露体系，鼓励各双边机构提升透明度，促进国际社会理解与认同。欧盟在信息公开方面已有较好成效，不仅按照传统ODA口径和更广义的TOSSD口径分别发布数据，还在欧盟和OECD、IATI（国际援助透明度倡议）三种不同统计方法之间建立对照和转换框架，并同步提供关于资金详细流向与财务透明度方面的信息[164]。在三方层面，可与利益和理念相对一致的发达国家开展合作，借鉴其先进的管理体系和技术知识，同时分享本国的经济发展和改革开放经验。在多边层面，提升完善AIIB、NDB等新型多边开发银行的机构能力，如跟投传统多边机构的项目以积累经验、优化项目审查和风险管理机制、明确自身定位和发展模式等。通过人员设置、资金合作、政策对话等方式，推动多边机制与双边和三方合作形成优势互补。