党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，要扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，建立同国际通行规则衔接的合规体制，优化开放合作环境。为应对全球经济发展新形势，中国企业积极开拓国际市场、参与国际竞争的步伐越来越快，境外项目成为越来越多企业的追求。但是受地缘政治等因素的影响，境外项目在给企业带来新发展机遇的同时，也使企业面临诸多风险和挑战，制裁就是其中之一。本文刊登于《深圳法治评论》，主要探讨企业境外投资和对外承包工程过程中遇到的制裁风险及应对机制，希望引起“走出去”企业的重视。

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企业境外项目面临的主要制裁风险

本文以美国和世界银行为例，探讨广泛意义上的限制措施，包括美国的经济制裁和出口管制，以及世界银行采取的制裁措施。

（一）美国的制裁风险

美国的出口管制与经济制裁是美国外交政策和国家安全战略的两大重要工具，出口管制和经济制裁既是政治问题，也是复杂而重要的法律问题。这两个工具不仅对中国企业在国内的经营施加了诸多限制，企业赴境外投资或经营时，同样会遭遇美国出口管制与经济制裁的“长臂管辖”。在国家有关部门发布的《对外投资合作国别（地区）指南》中，尽管对受美国制裁的国家经济状况有概括描述，但对于企业如何应对美国出口管制和经济制裁并没有提供进一步的指导和建议。企业尤其是民营企业对于境外投资和运营可能导致自身被美国制裁的危险知之甚少。例如，有民企准备赴委内瑞拉投资石油产业，或者赴伊朗投资天然气产业，认为东道国政府提供优越的投资条件就可以有丰厚的回报，殊不知其背后隐藏着美国的制裁或次级制裁风险。

（二）世界银行的制裁风险

世界银行集团是联合国系统下的多边开发机构。世界银行集团将腐败确定为经济和社会发展的最大障碍之一，并建立起一整套法律或政策工具，以预防和打击世行贷款项目/计划中的欺诈和腐败，这些工具统称为“制裁制度”。中国连续多年成为受世界银行制裁企业数量最多的国家，截至2024年10月25日，在全球1200个被世界银行制裁的实体名单中，中国企业的数量为349家，排名首位。这些企业的名称被公之于众，不仅声誉受损，被迫中止项目，而且即便项目已经完成过半，还是会受到其他多边国际银行的交叉制裁。在一些国家的政府采购项目中，如果竞标企业受到世界银行制裁，将被界定为较高合规风险，企业在评标中或者处于不利地位，需要经过东道国更高级别的审批程序，或者有可能被一票否决，意味着企业失去竞争资格，无法进入东道国的政府采购市场。

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主要制裁体系及其对中国企业境外项目的影响

（一）美国主要制裁体系与制度

美国的出口管制与经济制裁对企业的境外投资和运营的影响主要包括两部分：一是企业可能触发美国的次级制裁，二是美国法律中的“继承者责任”规则会给企业带来严重后果。

乌克兰危机爆发后，数百家中国企业因为与俄罗斯的国际贸易而受到美国次级制裁，企业的直接和间接损失巨大，它们的国际投资和贸易也受到很大影响。美国通过出口管制与经济制裁扩大对他国企业的管辖权，严重影响了我国企业的境外投资和经营。面对美国的单边制裁，从战略层面上要坚决反对，从战术层面上也要积极应对，及时向企业宣传普及相关知识和信息，让企业有更多商业选择，避免在不知情的情况下受到美国的制裁。

美国民用物品的出口管制主要由美国商务部负责，其颁布的《出口管制条例》涵盖了国别出口管制政策，与美国财政部负责的国别制裁项目本质一致，两个部门各有分工。美国财政部负责的30多项制裁项目，涉及近20个部分禁运或全面禁运的国家，如伊朗、俄罗斯、白俄罗斯、古巴、委内瑞拉、朝鲜、叙利亚、缅甸、中非、黎巴嫩、伊拉克、利比亚、马里、尼加拉瓜、苏丹、也门等。企业如果赴这些国家投资，需要认真对待美国对它们的金融体系、企业实体和个人等采取的制裁措施，这些措施通常还涉及石油、天然气、煤炭及其他能源行业，以及汽车、半导体、人工智能、黄金、国防等多个行业，具体制裁内容因国而异。

企业在海外投资和运营过程中面临的另一个挑战是美国法律的“继承者责任”规则。“继承者责任”主要指收购公司要对目标公司在收购交易前违反美国出口管制与经济制裁法规的行为承担责任。这个规则原来主要存在于少数涉及美国环境和劳动法规定责任的案例中，近年有逐步扩大到国际投资并购领域的趋势。

美国负责出口管制的主要部门，如美国商务部工业与安全局（BIS）、美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）和美国国务院国防贸易管制局（DDTC）认可和使用继承者责任原则，并对企业执法。从公布的案例可见，包括美国富国银行在内的一些国际企业在海外并购前，因为忽略审查目标公司此前在禁运国的业务，在收购后无意识地继续开展违规业务，导致被美国政府处罚；有的企业在并购后，启动对禁运国(如伊朗、叙利亚、古巴、朝鲜等)的新业务，将美国产品卖给对方，导致收购方承担企业的违规责任；还有的企业在收购目标公司资产后，让聘用的美国员工与禁运国开展间接交易，导致收购方被处罚。案例中的很多行为也是我国企业在海外投资和运营中容易忽视的地方。随着我国企业境外成功并购的案例逐渐增加，美国有可能对我国在境外的企业加强执法，企业必须提前做好防备。

（二）世界银行制裁体系及中国企业受制裁的主要原因

世界银行制裁体系是其对参与世界银行资助项目的实体和个人进行制裁安排的统称，是一种正式行政程序，目的是保护世界银行托管的资金。世行制裁的不当行为主要有腐败、欺诈、串通、胁迫和妨害。世行有完整的两级制裁管理流程，保障被控行为不当的各方享有正当程序，包括启动调查、发质询函、沟通、指控、和解协议、制裁程序等，被控企业在这个过程中有很多申诉机会。

我国被世界银行制裁的企业多来自基础设施建设行业。出现这个现象有很多客观原因，例如，海外建筑工程历来是腐败等合规风险的高发领域；“一带一路”共建国家多为发展中国家，诚信环境不理想；中国企业的诚信合规管理体系建设还不完善。

根据世界银行发布的《世界银行制裁体系年度报告》，中国企业被指控欺诈和腐败占比最高，在中国企业受制裁原因及解禁条件分析中，中国企业欺诈行为的主要表现是项目投标环节中的虚假陈述，例如，将总公司或关联公司的资质证明或业绩证明当作应标公司的证明，使用虚假公章等。世行报告还披露，很多中国企业在被世行调查后，没有主动积极与世行建立沟通机制，也没有根据世行要求，制定廉政合规计划来终止制裁，或有条件地免于制裁。这些问题充分说明，虽然有许多中国企业被世行制裁，但大多数企业至今对世行制裁的整套内容仍不熟悉、不了解，对世行制裁存在很多理解误区。

当世界银行启动调查程序，中国企业接到世行质询函后，中国企业是否在每个环节都尽心尽力，认真配合世行的调查，是否对世行的问题作出充分的说明和解释，是否对世行提出的要求积极整改，这些对世行的最终裁定结果有很大影响。根据世行的程序规定，如果企业积极争取与世行和解，采取世行要求的合规措施，将可能避免受到制裁处罚。

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企业境外项目合规建议

（一）美国出口管制与经济制裁的应对建议

鉴于美国出口管制与经济制裁对企业的境外投资和运营可能带来的严重影响，建议政府部门和企业采取以下应对措施。

一是各级商务部门在“走出去”公共服务平台中增加防范美国次级制裁指南，如《国别投资之美国次级制裁风险指南》《行业投资之美国制裁风险预警》《海外投资之继承者责任风险指引》等。二是各级商务部门将防范投资中的美国次级制裁风险纳入海外投资风险预警机制，持续提供制裁风险信息。三是各级商务部门和行业商协会在为企业提供的培训中，增加出口管制与经济制裁的合规培训。四是外交部在伊朗、古巴等受美国制裁国家的使领馆工作中，增加境外企业防范美国次级制裁的指导工作。此外，建议政府部门通过多种渠道提供有关美国出口管制和经济制裁的信息，以便“走出去”的企业及时了解并提前应对。

（二）世界银行制裁风险的应对建议

世界银行的制裁合规体系在一定程度上代表了合规领域的国际治理水平。针对我国参与世行项目的基建企业持续受到世行制裁的现状，建议采取以下措施。

一是组织相关部门和行业商协会组建世界银行制裁风险应对专家组，成员包括成功解决世行制裁问题的基建企业人士、世行合规专家和参与解禁有实战经验的律师。讨论企业受制裁的深层原因，以及基建企业预防世界银行制裁的综合治理方案；研究世行制裁合规的相关内容，加强企业合规文化建设。二是在方案指导下，组织专家集中帮助受制裁企业，指导它们正确应对世行调查、和解或监管，也可以协助企业移除世行制裁。三是将有效应对世行调查、和解、监管、解除制裁的成功经验推广到可能参加世行项目的所有基建企业。四是国务院国有资产监督管理委员会可以将世界银行的合规要求纳入适用的基建企业的企业合规管理体系，并定期评估其有效性；要求参加世行项目的企业按照《世界银行制裁准则》或其他多边银行的合规标准，建立诚信与合规机制。五是在现有的企业合规体系和合规师培训中，增加世界银行合规专项培训。政府可采纳类似做法，积极辅导参与世行项目的企业，彻底解决企业受世行制裁的问题。