全过程审计提升项目管理水平

项目全过程跟踪审计是指项目建设投资方聘请审计咨询部门，依据相关法律的规定，对项目从开工建设至竣工验收交付使用全过程中涉及的各个方面分阶段进行资料和现场合规性检查，检查建设相关方的履职情况，针对所发现的问题提出审计意见和建议，促进建设相关方强化管理和履职，有效地控制工程成本，保障建设资金的合理使用，提高建设项目建设管理效益。

本文以老挝某水电投资项目建设管理为例，说明项目全过程审计对优化和提升项目管理水平的重要作用。

全过程审计中发现的主要问题

在老挝某流域梯级开发二期项目全过程审计中，审计咨询机构通过仔细审阅大量审批手续、招投标文件、合同文本、会议纪要、管理制度、会计制度、资产管理、计量与结算文件，以及对施工现场进行深入查勘，检查建设相关方的履职情况，认定该项目建设能够较好执行国家政策法规，各项管理制度较齐全、规范，现场管理基本能够执行内控各项规定，但在内控制度、招投标与合同管理、现场建设管理、移民征地等方面也存在有待改进的地方。

一、内控制度

以投资拉动承包的项目开发方式存在投资经营和承包建设两个项目管理模块，业主和承包商的双重身份使得企业在获取投资长远收益还是承包短期收益方面存在对立和统一的矛盾，以至在制度建设过程中会出现管理角色定位不准、项目管理目标模糊等问题。

例如招标管理办法中招标金额的权限超出我国法律权限，缩小了国家规定的必须进行招标的范围；某些管理制度出台后未根据项目建设的实际情况进行更新和修订，缺乏效力或时效性；内控制度执行不严格，项目参建各方均是同一集团公司内部关联单位，使得业主对监理和承包商制定的相关管理制度和考核制度难以严格落实和执行，对于监理或者承包商在项目建设过程中履职尽责不到位的行为难以进行有效约束，导致项目出现质量和安全方面的隐患，引起项目成本控制方面的风险，部分管理制度流于形式。

二、招投标与合同管理

对招标管理制度执行不严格，部分标段未按照公司管理制度或者国家招投标法进行招标，存在例如采用直接方式指定分包；应公开招标项目进行邀请招标；部分合同存在违法分包甚至转包；部分项目确定中标人之前对投标价格进行了谈判等问题，给项目建设管理和合同执行带来不利。

合同管理方面未按强制性的法规条款进行合同约定，例如材料价格波动、涨跌风险全由承包商承担，项目建设过程中遭遇材料价格上涨时承包商提出索赔和补偿要求；或者未约定当工程量偏差过大时对综合单价进行调整，不能对综合单价进行调整，给投资控制带来风险；个别变更事项处理未明确界定责任方，如因施工原因造成塌方而增加的费用应由承包商承担，未界定责任而笼统由业主承担易造成结算超付风险。这些问题均给项目合同管理和执行带来一定困难，也给投资控制带来不利影响。

三、工程建设方面

工程建设过程中参建方对于管理制度的理解和执行不到位，监理人员随项目施工进度配备不足且人员不稳定，易造成现场不能实现有效管控；工程质量验收和评定程序不规范，影响项目现场的质量、安全监督和管控，留下质量和安全隐患，进而影响项目投资、进度、质量、安全、风险等管理目标的控制。

项目质量、安全检查中发现需要整改的问题未采用PDCA（即计划Plan、执行Do、检查Check、处理Act）循环进行有效管理，资料未形成闭环，不能判断质量、安全问题或隐患是否整改到位。质量缺陷和安全违章方面对施工单位处罚力度不足或者执行不到位，影响工程建设质量和安全管理。安全专项费用核销方面，承包商签证支撑性资料不及时造成费用签证不能真实反映费用的实际投入情况；部分安全专项费用归属错误，造成安全专项费用未能有针对性地投入在安全隐患控制上。

在过程计量中，业主、监理、承包商因绘制原始地形图取点部位不同，造成计量工程量存在误差，且未能对误差及时分析和纠偏，结算时因无共同确认的原始地形图而影响结算进度；地质缺陷认定时未明确形成缺陷的原因及责任主体，因施工不当原因造成的地质缺陷增加的费用应由承包商承担，否则易造成计量费用不合理。

四、移民征地方面

移民征地前期调查统计信息不全，移民补偿协议有中、老、英三国语言，补偿协议拆迁户信息与移民安置补偿资金的银行账户信息存在不相符的情况，容易造成理解上的偏差，给移民安置和补偿资金的管理带来一定的风险。二期项目四个电站库区范围内原始居民点分部范围广，考虑到资金投入，移民村建设跟随项目进度分批修建，前期考虑安置方式主要为集中安置，在单个电站库区内修建一两个大型社区以节约移民投资，但这将造成被拆迁户生活方式改变、田地距离变远，甚至集中安置后缺乏水源等问题，增加移民生计恢复的难度。长远看，当地被拆迁户无其他生活技能将会造成要求追加救助费用或社会矛盾，影响项目公司的企业形象。

全过程审计对项目管理的促进和提升作用

自引入审计咨询管理机构按年度分阶段对项目建设全过程进行跟踪审计之后，项目公司根据审计报告指出的项目建设管理过程中存在的问题和需要完善改进的方面进行了积极反馈和整改，规范了项目管理制度和流程并加强落实，为完善工程建全全过程监督、降低项目风险起到了积极作用，为实现项目投资、进度、质量、安全、环保等目标提供了有力支撑。

一、内控制度管理提升

内控制度建设是项目建设管理的顶层设计，在项目实施中应先行考虑，要充分考虑国内法律法规和母公司的相关制度，也要考虑项目所在国的规定和项目实际情况综合制定，确保制度合法依规，能有效为项目建设管理服务。

针对全过程审计中指出的内控制度方面存在的不足，项目公司与梯级电站项目部深挖制度执行过程中存在的弊端和漏洞，并结合项目实际对相关内控制度作了相应的修订、补充和完善。例如通过完善进度、质量、安全方面的考核机制，补充完善机电物资备品备件使用、购备的原则及备用期管理制度等。通过制度修订、完善和宣贯，促进了参建各方对于制度的理解和执行，保证内控制度的细节在执行时不被忽视或选择性不重视，持续提升了内控制度管理能力。内控制度是为项目建设服务的，最后是要落实在执行上，因此内控制度的管理提升也为项目现场建设管理提升提供了便利和空间。

二、招投标合同管理提升

针对全过程审计提出的招投标合规性和合同管理风险，项目公司及时对后续的标段按照法定的招标程序进行招标工作；合同部和现场项目部对EPC合同及项下合同条款结合工程实际条件进行分析，梳理出可能引起索赔与反索赔的因素，有针对性地提出索赔风险预控方案，并加强对证据材料搜集整理，以应对将来可能发生的索赔事件，确保变更索赔事项有理有据、费用合理。

项目现场合同管理过程中，进一步加强监理单位合同情况的监管，充分发挥其在工程建设进度、质量、安全、成本、环保等五大要素管理中的专业作用；督促监理工程师从全局角度优化工程建设流程，实现工程管理的持续改进，使工程的整体进度和质量能够得到有效的控制和提高，有利于降低业主方在工程管理中的协调工作强度，进而使各参建单位的权利、分工更加明确，以法律为准绳、合同为依据，减少项目建设过程中的分歧，降低索赔风险，最终实现发电公司所追求的工程管理目标。

三、工程建设管理提升

1.加强对监理和设计的监督和管理。业主项目部督促监理单位更好地履职尽责，充分发挥其在工程建设进度、质量、安全、成本、环保管理中的作用；督促监理单位配备相匹配的监理人员，加强对项目现场质量控制工作，从原材料进场检测、使用、成品检测形成闭环；加强现场监理旁站工作，从发现质量问题到解决整改形成闭环，并提前做好质量问题预控方案，避免出现质量问题及质量问题引发的安全事故。

当特殊地质情况导致灌浆出现超灌时，督促设计方及时进行专门地质研究，按勘测设计规范提供专门性问题地质剖面图及平切面图、专门性问题地质研究报告，为后续施工方案选择、变更设计技术经济分析提供依据；加强出图计划管理，确保现场不因图纸出现窝工。

现场项目部积极协调监理、设计、施工等有关各方的关系，主动有效地进行结算审核等一系列工作，加强安全专项费用核销管理，确保安全专项费用落实到位，最大限度地保证工程建设的进度、质量、安全和成本控制。

2.加强中间计量管理。根据内控制度加强计日工管理，完善地质缺陷认定时的责任分析；进一步完善流程和计量资料，对原始地形图、土方分界线等进行三方联测，并及时对成果文件确认，减少土石方分界、地质缺陷、灌浆超灌量等主要控制点的计量风险，避免结算支撑性材料不足，减少结算时的分歧。

根据合同结算要求，对合同清单结算及可调整因素逐项明确结算时应具备的支撑性材料，并形成详细清单，由监理单位督促承包商申报中间计量时附上支撑性材料，监理单位设专人整理这些材料，归类存档为竣工结算提供便利。加强计量和结算人员的管理，避免由于人员流动或更替造成结算时依据不充分导致结算不能顺利开展。

3.加强造价管理。根据变更标的所涉及到的资金额度，建立较完善的监理、项目部、项目公司、公司总部四级变更审批程序，确保项目变更合理合规。参建各方建立了结算、变更、索赔台账，保持数据的可追溯性，确保投资受控。由于参建各方属于系统内的关联单位，通过全过程审计和监察，加强了合同制度的合规性执行，从观念上减少了系统内行政手段对结算及变更管理的干扰，也降低了合同纠纷和索赔的风险。项目建设过程中要求各参建方加强审计风险意识，提前预控索赔风险，过程中做好各项支撑性资料搜集整理，确保变更索赔事项有理有据、费用合理。

四、移民征地管理提升

由于项目所在区域山高坡陡，集中安置点位置和规模受到限制，不宜大规模集中安置。在一期开发建设的基础上，结合第一阶段全过程审计报告揭示的移民征地管理方面可能存在的风险，二期项目认真总结和复盘，逐步摸索出适合老挝当地风俗习惯和发展现状的移民安置方式。

考虑到库区移民的意愿和实际情况，充分调查后尽量采用了附近安置方式。根据受影响的村落的情况，二期项目共规划19个移民村进行集中安置，个别村民经协商后选择自主安置或投靠亲友。移民新村由设计院专家进行勘察选址，选定地质条件、生产生活、交通等符合要求的开阔位置修建，自主安置则提供交通上的便利，在满足移民个人意愿和需求的基础上，既降低工作难度，也一定程度上节约投资。移民征地和安置补偿费总量巨大，约占项目总投资的7%，移民资金的安全管理是保障项目顺利推进和成功的重要因素。移民补偿工作遵照老挝的移民安置标准开展，做到公开、公平、公正，移民安置补偿协议由拆迁户、村民委员会、项目所在地移民委员会、项目移民办等签字确认，并经移民监理审核，报项目公司审批。

项目部督促移民工作管理人员对前期统计移民征地信息进行梳理，与银行账户信息吻合。项目配备的兼职纪检监察员对拆迁补充协议进行督查，并且参与自主安置拆迁补偿协议的谈判和检查。以统一的标准严格开展移民安置工作，一方面可以减少纠纷，另一方面能够最大程度上保证移民的利益，降低了引发社会冲突的风险，也降低了项目移民安置资金的管理风险。

公益捐助、创造就业、带动当地经济发展等与移民安置工作同步开展，形成了海外投资项目与当地社会经济互惠共赢的良好局面，秉承和践行集团“建一方工程、造福一方百姓”的理念，彰显了公司负责任的良好企业形象。

总结做好工程建设全过程管理是项目成功的关键，也是全过程审计的核心和重点，业主方通过强化对内控制度的执行和落实，发现问题并用PDCA循环管理模式进行整改，确保了项目建设进度、质量、安全、成本、环保五大目标要素的顺利实现。

本项目通过引入全过程跟踪审计，为其他海外投资项目的建设管理提供了示范和引领作用。随着共建“一带一路”深入实施，大型中资企业充分发挥集团产业链优势，编队参与海外项目的投资和承包日益增多，且项目投资额大，开发和建设周期长，全过程跟踪审计对项目顺利建设能够起到保驾护航的作用，对于保障国有资产的安全和收益产生了积极作用和良好的影响。