伴随着疫情触发的欧洲国家经济增速放缓，部分欧洲知名企业通过剥离公司资产的方式减缓现金流压力。就在越来越多的中资企业加快了在海外的投资并购步伐时，一道道的外国投资审查、反垄断审查等等境外投资审批/核查手续给中资央企的海外并购之路不同程度设置了拦路虎。

但这是不是说中国企业境外投资并购的希望就渺茫了呢？

显然不是的，即使在政策严控时期，毕竟也有百亿美元的境外投资获得批准。这说明在不涉及国家重大安全问题的前提下，做好敏感事项的“防火墙”建设，为促进经济发展和本国就业，外国政府对非本国企业开展真实合理的投资活动也是允许和支持的。

本文系统梳理了国内某建筑央企C公司在2019-2020年收购西班牙知名工程设计E公司所遭遇的若干代表性审查案例，对此进行详细说明。

一、审查制度下的海外并购根本动因

虽然西班牙政府加强了对中资企业在西班牙进行投资并购的审查，同时美国外国投资委员会（CFIUS）出于保护美国国家安全的目的，也在重点关注来自中资企业的跨境收购，但是促成C公司不断推动对西班牙C公司的收购动因却非常坚定：

西班牙E公司已发展半个多世纪，在公司治理、经营方式、制度标准、风险防控等方面有厚重的积淀。公司的业务覆盖欧美、中东、北非及海湾地区,拥有健全的信息获取渠道、完善的项目开发体系和欧美技术标准体系，将与C公司在技术创新、市场开拓和业务发展等方面形成互补。

西班牙是光热发电发展较早的国家，光热工程技术全球领先。西班牙工程公司在光热工程设计领域认可度高，拥有导热油槽式电站的运行业绩，有塔式熔盐电站的设计业绩，与西班牙活跃在光热发电领域的工程公司建立了良好的合作关系。而且，西班牙E公司对于光热集热场的研究较深入，并开发了相关软件，具有核心技术和竞争优势。

通过对西班牙E公司的收购，可以有助于该建筑央企进一步提升产业升级竞争力、规划开发光热全产业链综合业务、加强创新合作、实现业务的多元互补。

因此面对艰难、复杂、漫长的审查手续，C公司排除万难，迅速组织相关法律、行政审批、行政环境等专家形成工作团队，紧锣密鼓着手面对每一次的审查挑战。

二、审查制度下的各项挑战及应对

(一) 美国外国投资委员会审查

其实很多国家对外国投资都有审查委员会，其中最为著名也是对中国企业海外并购影响最大的是美国外国投资委员会（CFIUS），CFIUS由美国财政部牵头，司法部、国土安全部、商务部及国防部皆积极参与该委员会工作。此外，CFIUS中还包括美国国务院、能源部、美国贸易代表办公室等职能部门。

一般来讲CFIUS只关心并购对象是美国公司的交易，但是很多的并购对象，虽然其总部并非美国公司，却在美国有子公司且占有较大的市场份额。比如在某建筑央企C公司的收购案例中，由于E公司的业务特点，其前身为西班牙国防部的隶属机构，后续被西班牙知名电力巨头整合，主营业务领域覆盖核电项目的前期开发、设计、建设及运营，常年服务于国际知名的核电技术供应商WESTING HOUSE, GE等。收购其股权时可能会触发美国出口管制等的批准，因此需要进行核能技术信息转移的美国政府豁免/批准分析。

对于此种收购，CFIUS也会按照联邦相关法律进行国家安全审查。原因就在于E公司虽然是西班牙企业，但在其服务的很多核电站使用了来自西屋和GE的核电技术，在业务开展过程中可能涉及美国核能技术信息转移，导致CFIUS可以介入审查。

在本次收购中，买卖双方都高度关注有关CFIUS审查的问题，聘请了在CIFUS方面非常权威的顶级律所对相关审批进行法律尽调。C公司的团队基于卖方律师对这一问题出具的报告，进行审阅并出具意见。同时翻阅数据库中的有关事项进一步审阅分析，就本次收购是否需要美国政府的核准/豁免、哪些业务和技术需要申请该等核准/豁免出具分析意见。最终根据过往经验判断本次申请和获批难度适中，在双方律师团队与CIFUS的斡旋中，形成了审查备忘录，并根据备忘录的所设立的前提条件，对交易的结构和资产范围进行相应地调整。双方团队的努力，最终获得了CFIUS审查的放行，规避了未来可能会触发的合规风险和巨额罚款。

总体来说，相对于被CFIUS否决的少数案例，中资企业海外收购通过CFIUS审查的概率实际是很高的。可以说C公司在本次CFIUS审查中也是天时地利人和。

(二) 欧盟委员会反垄断审查

近几十年来,通过并购的方式实现资源整合、增强市场竞争力,是国内外诸多企业的不二之选。并购审查是传统竞争法的分支之一,与垄断协议、滥用市场支配地位不同,竞争当局对并购采取的是一个相对来说比较被动的监管模式。当企业将要进行的并购有可能会给市场结构带来持续性影响,而且相关企业的营业额达到特定标准的时候,就有义务向竞争当局提起申报。

一般来说,欧委会在审查企业间并购的时候,仅仅将直接提起申报的企业本身以及与其具备特定关系(例如,母子公司)的企业营业额或市场份额加总。然而,在审查中国国有企业与欧盟企业间并购的时候,欧委会倾向于采用最坏情形的分析方法,将中国同一行业中国有资产监督管理委员会控制下的所有企业全部考虑在内。换言之,欧委会将中国同一行业中所有的国有企业视为一个“单一经济体”(single economic entity),而不是考虑通常情况下“相关企业”的营业额或市场份额。这种评价方法对C公司的此次并购非常不利。

在反垄断审查时，需要向西班牙国家市场和竞争委员会竞争理事会工业和能源分理事会完成调查问卷的相关问题答复。要求C公司提供经营者性质、交易结构、交易后公司股权结构变化及财务状况等基本信息。同时需要根据根据2008年2月22日《第261号皇家法令》批准的《竞争保护条例》的规定、相关市场及关联地域市场的情况说明对交易各方的市场份额价值和规模的估计。整个过程的审查时间持续三到四次的调查、澄清及回复。在本次收购中，C公司还需要对收购E公司在西班牙非能源工程服务市场和后续细分市场的合并市场份额进行确认，对于超过估计比例的情况还需要进行预估。

(三) 西班牙国防部及部长理事会审批

由于E公司的业务特点，其部分业务涉及到西班牙国防部的安全信息。C公司在收购其股权时可能会触发西班牙部长理事会的审批，或者至少应获得国防部武器弹药总局对本次项目是否需要获得部长理事会审批的澄清。

因此在本次收购中，C公司的并购团队就这一问题进行了分析，并在西班牙当地的咨询团队的协助下进行了国防部武器弹药总局对本次项目是否需要获得部长理事会审批的澄清想部长理事会申请审批。同时E公司的卖方也积极与西班牙国防部长理事会进行沟通，进一步推动了该项澄清工作的顺利进行。

(四) 欧洲出口相关政府豁免/审批及欧盟出口管制豁免的评估

在50多年的一体化进程中,欧盟逐步建立和完善了一系列共同政策。欧盟基于国家安全、国际条约义务、国家政策需要以及促进贸易四个方面的考虑实施出口管制。

欧盟鼓励出口，一般产品均可自由出口，仅对少数产品实施出口管理措施。出口管理法规主要包括《关于实施共同出口规则的（EEC）2603/69号法规》、《关于文化产品出口的（EEC）3911/92号法规》、《关于危险化学品进出口的（EEC）2455/92号法规》、《关于出口信贷保险、信贷担保和融资信贷的咨询与信息程序的（EEC）2455/92号决定》、《关于在官方支持的出口信贷领域适用项目融资框架协议原则的（EC）77/2001号决定》、《关于设定农产品出口退税术语的（EC）3846/87号法规》以及《关于建立两用产品及技术出口控制体系的（EC）1183/2007号法规》等。

根据欧盟出口管理法规，当短缺物资、敏感技术、初级产品出口将导致共同体产业损害时，成员国须马上通报欧委会及其他成员国。欧委会和成员国代表组成咨询委员会启动磋商，采取出口数量限制等措施减小损害。保护措施可针对某些第三国或针对某些欧盟成员国的出口。原则上讲，此类措施应由理事会以有效多数作出，欧委会在紧急情况下也可直接采取措施。

欧盟法规还规定，出于公共道德、公共政策、人类和动植物健康保护、国家文化遗产等需要，或为防止某些重要产品供应出现严重短缺，欧委会和成员国政府有权对出口产品实行限制。由于E公司的业务特点，收购其股权时可能会触发欧盟对于出口管制豁免的相关问题，因此需要对此进行评估。

C公司的并购团队根据卖方提供的相关信息，就本次交易中是否需要欧盟出口管制豁免进行了分析评估，最终出具了相关的意见提交有关部门进行备案，完成合规性审查。